“La ausencia de espacios de diálogo permanentes entre el Estado y los pueblos indígenas, hacen que la consulta de un proyecto de inversión sea el único espacio donde se pretenden solucionar todas las demandas históricas de los pueblos indígenas, y por tanto la exigencia sobre los proyectos de inversión se hace muy pesada.”⁽⁶⁾

A medianos del mes de noviembre del presente año, el gobierno de la “Cuarta Transformación”, convocó a las autoridades e instituciones representativas de los municipios y las comunidades indígenas pertenecientes a los pueblos indígenas Maya, Ch’ol, Tseltal, Tsotsil, entre otros, de los estados de Chiapas, Tabasco, Campeche, Yucatán y Quintana Roo, ubicados en el área de influencia del «Proyecto de Desarrollo Tren Maya», así como a la ciudadanía en general de dichos estados, a participar en el proceso de Consulta Indígena y Jornada de Ejercicio Participativo Ciudadano sobre dicho proyecto.

La consulta indígena pretende establecer un diálogo con aproximadamente 3.400 comunidades indígenas, atravesado por varias fases y destacando 15 asambleas regionales, con el fin de recibir sus opiniones y establecer acuerdos respecto a la participación de los pueblos que están en la zona de influencia del proyecto, tanto en su implementación como en la distribución “justa y equitativa” de los beneficios.

El proyecto en las palabras del gobierno

Según los datos oficiales, “el tren maya es un proyecto integral de ordenamiento territorial, infraestructura, crecimiento económico y turismo sostenible.” Considera conectar las principales ciudades y circuitos turísticos en los cinco estados del sureste mexicano de la región maya, por medio de 1.460 km de vía férrea y 18 estaciones de tren. El principal objetivo enunciado es “el bienestar social de los habitantes de la Zona Maya” a través de la potencial generación de empleos, la detonación de la economía de la zona y el desarrollo de infraestructura con servicios básicos para mejorar la calidad de vida de la gente de la región.

Según el gobierno, “el Tren Maya implica la implementación de un nuevo paradigma en turismo que no solo busca preservar los ecosistemas, sitios turísticos y culturas locales en la medida de lo posible, sino también generará un contexto que propicie el reconocimiento y respeto de los pueblos originarios y la ecología de la región; además de integrar a la población en la dinámica de crecimiento económico.”

Durante el día, la vía férrea será usada para transportar pasajeros locales y turistas, y en la noche para mover carga. “Esto facilitará el flujo comercial de productos locales para satisfacer la demanda regional y optimizar los costos de transporte.” Se piensa construir el tren en diferentes fases y tiempos; así “durante el 2019, se rehabilitarán las vías del tren obsoletas que van de Palenque a Valladolid, tramo que representa la mitad de la ruta. Y en 2020 se dará inicio a la construcción de los tramos de Selva y Caribe II.” Tienen contemplado construirlo en cuatro años e iniciar su operación en 2024. (Ver Anexo 1)

El proyecto en sí tendrá una inversión de 120 mil millones de pesos. El financiamiento será ejecutado por un modelo mixto público-privado. Cuando el gobierno anunció el proyecto pensaron en un financiamiento público de un 10%, pero en octubre del presente año dieron a conocer que esta cifra será probablemente alrededor de un 40% de dinero público, quedando el resto para la inversión privada⁽¹⁾. En noviembre de este año el presidente afirmó “que en un principio se había pensado financiar la construcción del Tren Maya mediante créditos, pero aclaró que gracias a los ahorros logrados por su administración en el primer año de gobierno la obra se va a pagar con el presupuesto del 2020 para no generar más deuda al país.”

El proyecto cuenta con el respaldo de la ONU-hábitat y la Oficina de las Naciones Unidas de Servicios para Proyectos (UNOPS). El secretario de Comercio del gobierno de Estados Unidos, Wilbur Ross, informó que “están dispuestos a invertir y a ayudar para que se construya el Tren Maya y otras obras de infraestructura en el sureste [de México]”.

Segunda consulta hacia la implementación del proyecto

El proceso de consulta indígena sobre el Tren Maya se realizará un año después que se llevó a cabo otra consulta “general” o “ciudadana”, en la que participaron 946.081 personas y un 89.9% votó a favor del proyecto. En su momento, diferentes comunidades, activistas, organizaciones y académicos criticaron que faltaba una consulta específicamente indígena.

Después de esta consulta ciudadana, el 16 de diciembre de 2018, AMLO dio inicio oficial al programa de la construcción cuando, por medio de un ritual maya, AMLO pidió permiso a la Madre Tierra. Para mayo de 2019, el Fondo Nacional de Fomento al Turismo (Fonatur), publicó las bases de licitación para la contratación de los servicios a la ingeniería básica del Tren. Ganó el consorcio integrado por SENERMEX Ingeniería y Sistemas, Daniferrotools, Geotecnia y Supervisión Técnica y Key Capital, por un monto de poco más de 298 millones de pesos.

Posteriormente, y en varias ocasiones, el presidente se pronunció sobre el proyecto presentándolo como un hecho. En septiembre del 2019, expresó que “es una obra aceptada por la mayoría de los habitantes de los estados de Yucatán, Tabasco, Chiapas, Campeche y Quintana Roo, hay aceptación⁽²⁾”. Durante un evento en Campeche mencionó que “truene, llueva o relampaguee, griten o pataleen, el Tren Maya va por qué va”. En otros momentos afirmó lo contrario: por ejemplo en relación con la consulta indígena en puerta dijo que “si la gente dice no, hasta ahí llegamos; el pueblo manda»…

Convenio 169 OIT: Base teórica –más no práctica– de la consulta indígena en el caso

Desde que anunciaron el plan del Tren Maya, el director del Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas (INPI), Adelfo Regino, ha mencionado en varias ocasiones la importancia de una consulta previa, libre e informada, acorde a los términos del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Este Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, fue adoptado en 1989 y ratificado por México en 1990. Define a la consulta como un derecho humano de titularidad colectiva, con alcance específico para los pueblos indígenas. Existen también otras leyes y declaraciones, como la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas que respaldan dichas consultas.

Todos estos textos implican que una consulta indígena es un requisito para que el gobierno mexicano pueda iniciar un megaproyecto, como el Tren Maya. En noviembre de 2019, Adelfo Regino una vez más señaló “que el propósito de realizar una consulta ciudadana [leer indígena] para iniciar la construcción del Tren Maya es con el fin de cumplir lo que establece el convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y para escuchar la voz del pueblo (…) el convenio 169 de la OIT establece el deber de hacer consultas antes de que se hagan medidas legislativas o administrativas que tengan un impacto en los pueblos y comunidades indígenas.”

Una revisión del “protocolo para la implementación de consultas a pueblos y comunidades indígenas de conformidad con estándares del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes”, elaborado por la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI), ahora INPI, demuestra que una de los condiciones básicas para una consulta indígena es que la consulta se lleve a cabo previamente al inicio de las medidas, autorizaciones, concesiones, permisos o las acciones que se pretenden impulsar. Es decir durante el diseño del proyecto⁽³⁾.

Desafíos y críticas a las consultas

Tanto en este caso como en otros proyectos planteados por el gobierno de AMLO, diferentes sectores de la sociedad civil denunciaron que les parece que “se usan procesos de consulta que buscan legitimar decisiones ya tomadas, sin la participación de los pueblos afectados.”

Debemos tomar en cuenta, como lo muestra un reporte regional de la OIT que “uno de los principales obstáculos para la implementación de la consulta previa en América Latina ha sido el alto nivel de desconfianza existente entre las partes que interactúan en estos procesos (Estado, pueblos indígenas y privados), lo que dificulta el diálogo y la generación de acuerdos.” Según el reporte “tanto[s] el[los] Estado[s], como las empresas han sido lentas en comprender que un proceso de consulta, no es solo informar y proponer medidas de compensación, sino que en muchos casos realizar cambios importantes al proyecto de inversión incorporando a los pueblos indígenas en los beneficios. A su vez, las empresas deben comprender que una consulta previa también puede concluir que determinado proyecto no es conveniente para el territorio. En relación a los aspectos institucionales, se aprecia que la falta de estructuras de consulta, de procedimientos oficiales y de equipos capacitados para desarrollar estos procesos, también constituye una gran dificultad al desarrollar procesos de consulta⁽⁴⁾.”

En México, las consultas indígenas realizadas, como lo del Programa para el Desarrollo del Istmo de Tehuantepec (Tren Transístmico), o la Consulta para la Reforma Constitucional y Legal sobre Derechos de los Pueblos Indígenas y Afromexicano, o la (por llevarse a cabo en el caso) del Tren Maya, están en línea con las dificultades mencionadas anteriormente.

Por ejemplo, las organizaciones y comunidades que integran la Red de Defensoras y Defensores Comunitarios de los Pueblos de Oaxaca (REDECOM) y organizaciones adherentes hablaron sobre una consulta “exprés” para el Programa de Desarrollo del Istmo de Tehuantepec. “Consideramos que la urgencia con la que se pretende implementar, impide que los pueblos y las comunidades nos informemos de manera adecuada y utilicemos nuestros propias formas de organización comunitaria y de construcción de acuerdos, como la Asamblea Comunitaria”, destacaron.

La Red Mexicana de Afectadas(os) por la Minería (REMA), afirmó por su parte que “las consultas no son informadas, sino manipuladas. El desequilibrio en la relación de poder inicia con el control de información. El cerco mediático institucional genera un linchamiento social de cara a presionar a los opositores del proyecto, está generando divisiones y violencia en donde no las había y, además, la información que llega a las comunidades es insuficiente, ininteligible y sin valor de uso para que las comunidades puedan tomar buenas decisiones.”⁽⁵⁾

Victoria Tauli-Corpuz, Relatora Especial de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas en su “Nota técnica sobre la consulta y el consentimiento libre, previo e informado de los pueblos indígenas en México” publicada en marzo de 2019, llamó al gobierno a cumplir con los estándares internacionales de consultas indígenas en cuestión de megaproyectos en sus territorios. Subrayó que “los procesos de consulta ciudadana diseñados para la población nacional en general no garantizan las salvaguardas de los derechos de los pueblos indígenas consagradas en los estándares internacionales de derechos de los pueblos indígenas”; Derechos específicos “que derivan del carácter distinto de los modelos e historias culturales de los pueblos indígenas, y porque los procesos democráticos corrientes no suelen bastar para atender a las preocupaciones particulares de los pueblos, que por lo general están marginados en la esfera política”.

En este sentido, llama la atención que a la par de la consulta indígena sobre el Tren maya, se convoque al mismo tiempo a la ciudadanía en general para participar en un ejercicio participativo ciudadano, que tendrá por objeto de “facilitar consensos sociales que contribuyan a mantener las condiciones de unidad y la cohesión social, promover el fortalecimiento de las instituciones de gobierno y la gobernabilidad democrática.” Existe la preocupación de que la opinión de los pueblos indígenas quede como “minoritaria” y por lo tanto “prescindible”.

¿Quiénes deben ser consultados?

El Convenio 169 estipula que los pueblos indígenas deben ser consultados a través de sus instituciones representativas. Tomando en cuenta las características del país, las especificidades de los pueblos indígenas y el tema y el alcance de la consulta, se puede determinar cuáles son las instituciones representativas. Dependiendo de las circunstancias, la institución apropiada puede ser representativa a nivel nacional, regional o comunitario; puede ser parte de una red nacional o puede representar a una única comunidad. Un criterio importante es que la representatividad debe determinarse a través de un proceso del que sean parte los mismos pueblos indígenas.

Al respecto, también existen desafíos planteados en el informe regional de la OIT, mencionado anteriormente. Indica que según diferentes estudios “las organizaciones indígenas y sus representantes son permanentemente cuestionados por sus pares, lo que dificulta el establecimiento de acuerdos duraderos.”

¿Cómo deben ser consultados y cómo van a ser consultados?

En la cronograma del proceso de consulta del Tren Maya publicado por el gobierno (ver el Anexo 2), podemos constatar que, en comparación con la consulta indígena o también llamadas “Asambleas Regionales Consultivas sobre la creación del Programa de Desarrollo del Istmo de Tehuantepec», las diferentes etapas del proceso de la consulta están dividas en el transcurso de un mes. Una de las razones por la cual diferentes organizaciones y comunidades hablaron sobre una consulta “exprés” en Oaxaca, fue porque cada asamblea duró sólo un día.

En una de sus conferencias de prensa matutinas, el presidente rescató que durante las asambleas regionales consultativas, la población de Juchitán votó a mano alzada en favor del proyecto en el Istmo. De acuerdo a lo mencionado anteriormente, una consulta conforme con el convenio 169, no buscará una votación cuyo resultado se limite a “estar a favor o estar en contra”. Más allá de ésto, el REMA destacó que “las consultas no incluyen el ‘consentimiento vinculante’. La decisión de la comunidad no determina el futuro del proyecto, porque la consulta es un requisito administrativo que requiere su ejercicio para proyectos que ya se encuentran en etapas muy avanzadas en la generación de intereses.”

Oficialmente, la consulta sobre el tren maya inició el 15 de noviembre pasado, con una “etapa informativa”. Los días 29 y 30 de noviembre, se realizarán 15 Asambleas Regionales Informativas antes de declarar abierta la fase deliberativa en la que se podrán realizar reuniones o asambleas en las comunidades para reflexionar sobre la información recibida y construir propuestas, sugerencias o planteamientos sobre el proyecto.

Posteriormente, 15 Asambleas Regionales Consultivas se celebrarán los días 14 y 15 de diciembre del presente año para recibir dichas sugerencias o planteamientos, mismos que también podrán ser recibidos por medio de un correo electrónico o directamente en instalaciones del INPI.

A diferencia de las anteriores, la consulta indígena sobre el Tren Maya se acerca un poco más a lo que prescribe el convenio 169 sobre los procedimientos apropiados que plantea que el gobierno “debe darse tiempo suficiente a los pueblos indígenas para que organicen sus propios procesos de toma de decisiones y participen de manera eficaz en las decisiones adoptadas de forma coherente con sus tradiciones culturales y sociales”.

Sin embargo “en términos de consentimiento con plena información, se podría lograr hipotéticamente (la consulta), pero conociendo cómo son los procesos en particular con las cosmovisiones y los procesos comunitarios, yo no veo que sea viable hacerlo en tan corto tiempo. O sea, es posible, pero no viable”, indicó el extitular de la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (Conanp), Ernesto Enkerlin Hoeflich, en entrevista con el periódico El Universal.

Tren maya: ¿Proyecto verde y sustentable?

Otro requisito legal que se debe de cumplir es la autorización de Impacto Ambiental (AIA). El Centro Mexicano de Derecho Ambiental (Cemda) informó al respecto que, “todo proyecto de este tipo requiere autorización en materia de impacto ambiental por parte de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat). En el caso de vías Férreas, debe que presentarse una Manifestación de Impacto Ambiental (MIA) en modalidad regional”. En lo que al Tren maya se refiere, estos requisitos tampoco se han cumplido en su totalidad⁽⁶⁾, lo cual resulta preocupante y difícilmente se tendrá antes de la consulta indígena como elemento a tomar en cuenta. También resulta paradójico, cuando el proyecto plantea buscar un “desarrollo verde”, adentro y/o cerca de varios Áreas Naturales Protegidas (ANP).

Sin embargo diferentes académicos han publicado estudios de impacto ambiental, entre ellos un estudio sobre el impacto a las ANP Calakmul y Balam-kú en Campeche. Concluyeron que “tanto la construcción del Tren Maya, como el desarrollo urbano-turístico propuestos por FONATUR, causaran efectos negativos sobre las funciones ecológicas de las ANP de Calakmul y Balam-kú (…) las tendencias de perdida y fragmentación del hábitat, así como causará efectos de barrera (bloqueo y atropellamiento) y de borde (ruido y vibraciones)”⁽⁷⁾.

El gobierno ha anunciado que “utilizarán derechos de vía existentes, respetarán las reservas ambientales”, que construirán pasos de fauna y protegerán los corredores biológicos⁽⁸⁾. Estos métodos de mitigación también se mencionan en el mismo estudio de académicos, sin embargo afirman que “no obstante la implementación de estas medidas, existen puntos críticos en el tramo Los Laureles-Constitución, como la cueva de los murciélagos, cuyo deterioro no es compensable con medidas de mitigación convencionales. Además, la principal función ecológica de las ANP en este tramo, que consiste en dar continuidad a la flora y fauna de la región, es incompatible con el actual diseño del proyecto urbano-turístico”.

En las Reservas de la Biosfera de Calakmul, y otros como Sian ka’an y los Petenes, “está prohibido realizar el cambio de uso de suelo, fundar nuevos centros poblacionales y llevar a cabo proyectos de desarrollo, puesto que su finalidad principal es la conservación de sus características ambientales», señala además Cemda.

Proyecto de Reordenamiento Territorial del Sur-Sureste

El proyecto del Tren Maya está relacionado con el programa Sembrando Vida, pero no solo para la reparación de daños ambientales por medio de la reforestación. AMLO explicitó que el Tren maya, el corredor Transístmico y Sembrando Vida entre otros “proyectos regionales de desarrollo” servirán como “cortinas” para “captar el flujo migratorio en su tránsito” hacia Estados Unidos y “anclar a quienes huyen de la pobreza” en estas regiones.

El tren maya, según las investigadores de Geocomunes, es un “proyecto mucho más amplio y complejo: el Proyecto de Reordenamiento Territorial del Sur-Sureste. Se trata de un gran proyecto regional conformado por una multiplicidad de otras iniciativas (entre las que se encuentra el Tren Maya, Sembrando Vida, las Zonas Económicas Especiales (ZEE), y el corredor transístmico), hacia un objetivo de largo aliento y aún inconcluso: el control, reparto e instrumentalización neoliberal de territorios y pueblos de la península⁽⁹⁾.” Este proyecto más amplio puede resultar muy abstracto para las comunidades indígenas consultadas sobre el tren maya si es que les ofrecen esta información.

¿Proyecto turístico como desarrollo?

Conforme con el Proyecto de Nación 2018-2024 del partido Morena, “los sitios arqueológicos de la cultura maya y las comunidades que las rodean deben ser integradas al desarrollo nacional para conservarse mejor y mejorar la competitividad de nuestra oferta turística”.

La Fonatur informó en octubre del presente año, a través del diario Reforma que el lanzamiento de la Fibra (Ver Anexo 3) del Tren Maya se retrasará, debido a las dificultades en las negociaciones con los ejidatarios cuando quedaron conformados seis de los 18 fideicomisos en las estaciones previstas: Escárcega, Campeche; Izamal y Valladolid en Yucatán; Cobá, Quintana Roo; Palenque, Chiapas. Rescatamos que nuevamente estos acuerdos fueron logrados antes de una consulta indígena formal.

A pesar de que existen diferentes pronunciamientos por parte de los funcionarios públicos al respecto se espera que el incremento de los flujos de visitantes sea exponencial. Más allá del desarrollo, se tendría que revisar que significará esto para las comunidades y la población afectada.

Habitantes de la zona se han pronunciado, refiriéndose con temor ante lo que ocurrió en otros lugares turísticos como Cancún, donde, según una entrevista de Animal Político, “la gente maya solo ha obtenido malos empleos, después de perder sus tierras. Para ellos siguió la pobreza y la desigualdad. Las zonas se han vuelto foco de violencia y el turismo ha traído problemas como el narcotráfico y la trata de personas”. 

Horizontes

Se puede constatar que existen serias dudas sobre los procesos adecuados de consultas, en un proyecto como el del tren maya. Claramente las etapas previas a la consulta en curso no lograron respetar varias leyes, tratados y convenios ratificados por México con el fin de reconocer y proteger a sus pueblos indígenas. Que el gobierno aún no haya cumplido con los demás requisitos, entre ellos un estudio de impacto ambiental o de mercado, es particularmente preocupante cuando la etapa informativa está ya en progreso. Se teme además que los ingresos que se generen no queden en manos de las comunidades mismas. También podría generar más divisiones en las ya lastimadas comunidades indígenas tanto durante el mismo proceso de consulta como al darse el proyecto, con recursos que beneficien a unos más que otros, desgajando los valores de comunalidad y solidaridad que han venido sosteniendo a los pueblos, otros elementos a valorar para decidir si conviene o no avalar el proyecto.

 

1. el reporte regional: Convenio núm. 169 de la OIT, sobre Pueblos Indígenas y tribales en Países independientes [Colombia, Costa Rica, Guatemala, Chile] y la consulta previa a los pueblos indígenas en proyectos de inversión
2. La Cuarta Transformación llegó a todas las comunidades de Yucatán, afirma presidente López Obrador en Mérida
3. Protocolo para la implementación de consultas a pueblos y comunidades indígenas de conformidad con estándares del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes
4. el reporte regional: Convenio núm. 169 de la OIT, sobre Pueblos Indígenas y tribales en Países independientes [Colombia, Costa Rica, Guatemala, Chile] y la consulta previa a los pueblos indígenas en proyectos de inversión
5. COMUNICADO | LAS CONSULTAS “BUENAS” NO EXISTEN “BASTA DE ENGAÑAR A LOS PUEBLOS”
6. INVITACIÓN A CUANDO MENOS TRES PERSONAS NACIONAL MIXTA NO. TMFON-EA/19-S-01
7. Impacto de la Vía Férrea y del Crecimiento Turístico Asociado al Tren Maya; medidas de mitigación y cambios al diseño para las reservas de Calakmul y Balam-kú
8. Procesos de consulta para el tren maya
9. El Tren Maya. Un nuevo proyecto de articulación territorial en la Península de Yucatán

ANEXO I:

ANEXO II:

ANEXO III: