ENFOQUE: Polémica iniciativa de Ley de seguridad interior, a 10 años de la guerra contra el narcotráfico

En diciembre de 2016, se cumplieron 10 años de la llamada “guerra contra el narco” en México, durante la cual miles de soldados del Ejército, de las Fuerzas Aéreas y de la Marina fueron desplegados en las calles para combatir, no sólo el tráfico de drogas, sino el crimen organizado en todos sus aspectos: tráfico de armas, lavado de dinero, extorsión, trata de personas (incluyendo a migrantes), secuestros, robos, etc. Se ha caracterizado por una detonación de homicidios y de violaciones a derechos humanos, y un aumento generalizado de la violencia y de la inseguridad. De 2006 a la fecha, el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP) contabilizó más de 213 mil homicidios dolosos mientras el Registro Nacional de Personas Desaparecidas (RNAPED) estimó a más de 30 mil 973 las personas desaparecidas sin contar personas migrantes en el plazo.

En este mismo marco, el Secretario de la Defensa Nacional (SEDENA), el general Salvador Cienfuegos Navara, solicitó un marco legal para la intervención de las fuerzas armadas en las actividades de seguridad pública. Eso abrió el debate sobre una Ley de Seguridad Interior, cuyas iniciativas en lo inmediato han sido ampliamente criticadas por su carácter inconstitucional y percibidas como una amenaza a los derechos humanos.

Tráfico de drogas en México

Por su ubicación geográfica, México ha sido utilizado como país de tránsito de las drogas (principalmente cocaína y marihuana) entre los productores de América Latina, especialmente Colombia, y uno de los principales mercado del mundo: los Estados Unidos. No obstante, no solo ha sido país de tránsito sino también de producción. Según Luis Astorga, investigador de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), en los años sesenta, se inició la producción de marihuana y amapola, así como su transformación en opiáceos. Para explicar cómo lograron crecer actividades de producción y tráfico de drogas en el país, planteó en La Jornada “El narcotráfico en México, desde sus inicios ha sido un negocio de la élite en el poder, a la sombra del monopolio gubernamental sostenido por el PRI por más de 70 años. Esto significa que, en lugar de constituir una amenaza para las instituciones gubernamentales, ha existido un contubernio con los políticos que han permitido operar con toda impunidad.”

Según investigaciones de la Oficina de las Naciones Unidas contra las Drogas y el Delito, el tráfico de drogas constituye la actividad más lucrativa para el crimen organizado. Sus ganancias representan centenas de miles de millones de dólares anuales. Su condición lucrativa e ilícita hace del narcotráfico una industria cambiante, que se adapta a la demanda del mercado y lo convierte en un fenómeno complejo y difícil de analizar y combatir.

El crecimiento de los carteles por el reclutamiento de la población marginada

La pobreza, marginación, falta de educación y el desempleo han sido las principales causas de la tendencia a unirse a la delincuencia como medio de subsistencia y de ascenso social. Según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), la pobreza sigue aumentando en México. En 2014, la CEPAL registró que un 53,25% de la población vive en condiciones de pobreza y un 21% en condiciones de extrema pobreza. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) señaló que el gobierno mexicano no hace esfuerzos suficientes para romper esas condiciones de pobreza, dado que los gastos presupuestados para su alivio y el desarrollo social representan sólo alrededor de un tercio de la media de los países de la OCDE. Al vivir en medio de la escasez, violencia familiar, entornos hostiles y con la penetración de la narcocultura que se difunde vía su música, telenovelas y películas, se da una percepción de “éxito” de los narcotraficantes, por el dinero, la posesión de bienes de lujo y la compañía de mujeres por lo que ser parte del crimen organizado se ha vuelto una opción tentadora. El Instituto Mexicano de la Juventud (IMJUVE) indicó que los jóvenes son aún más vulnerables a dejarse reclutar por el crimen organizado volviéndose carne de cañón para ello.

Michoacán: cuna de la guerra calderonista contra el narco

Debido a su puerto en Lázaro Cárdenas, Michoacán es un estado clave para el narcotráfico. A partir de septiembre de 2006, tres meses antes de que Felipe Calderón Hinojosa (del Partido Acción Nacional – PAN), ocupara la presidencia, la Familia Michoacana se estrenaba mediante una sangrienta aparición. Según la revista en línea Animal Político, el ex gobernador de Michoacán, Lázaro Cárdenas Batel, pidió apoyo urgente para combatir la creciente inseguridad. Calderón, originario del estado, respondió con la Operación Conjunta Michoacán, en la que se desplegaron 4200 elementos del Ejército, 1000 de la Marina, 1400 policías federales y 50 agentes del Ministerio Público. A ese operativo militar siguieron otros similares en Guerrero, Nuevo León, Tamaulipas, San Luis Potosí y Coahuila con los cuales Felipe Calderón decretó públicamente una guerra frontal en contra de los cárteles de la droga. En su sexenio, Felipe Calderón incrementó de un 50% el gasto en seguridad del gobierno federal, en lugar de invertir, entre otros, en la creación de empleos cómo lo había prometido en su campaña electoral.

Por su parte, en los primeros 4 años de su administración, Enrique Peña Nieto, del Partido Revolucionario Institucional (PRI), tuvo un discurso menos belicoso, reemplazando “guerra contra el narco” con “México en Paz”, pero eso no impidió que aumentara el despliegue y los gastos militares. “Si Calderón fue el padre de esta política, Enrique Peña Nieto, es como el hijo adolescente que quiere romper con el padre pero calcando los gestos paternos que veía en la infancia”, indicó The New York Times.

Seguridad pública y seguridad nacional: dos conceptos diferentes

En 2009, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) en su informe sobre seguridad ciudadana y Derechos Humanos, explicó que a pesar de la confusión entre los conceptos de seguridad pública y seguridad nacional “es indudable que la criminalidad ordinaria -por muy grave que sea- no constituye una amenaza militar a la soberanía del Estado”. En 2015, en su informe “Uso de las Fuerzas”, la CIDH resaltó que los cuerpos policiales y las Fuerzas Armadas son dos instituciones sustancialmente diferentes en cuanto a los fines para los cuales fueron creadas y en cuanto a su entrenamiento y preparación. Las fuerzas policiales están formadas para la seguridad pública, es decir la protección y el control civil; las Fuerzas Armadas centran su entrenamiento y preparación en un único objetivo, la seguridad nacional, consistente en la derrota rápida del enemigo con el menor número de bajas humanas y pérdidas económicas. Debido a su cobertura nacional y a la variedad de sus funciones, las fuerzas de policía civil son, en teoría, las instituciones del Estado que se relacionan más frecuentemente con los ciudadanos, por lo cual la CIDH las calificó de “insustituibles” para el adecuado funcionamiento del sistema democrático y para garantizar la seguridad de la población.

Militares en el papel de policía: la corrupción sigue, la violencia se dispara

La “incapacidad y corrupción de las policías estatales y municipales que han sido penetradas por la delincuencia organizada” explica que los militares hayan asumido funciones de seguridad pública, declaró el general retirado Sergio Aponte Polito en entrevista con Proceso. Estudios del Centro de Investigación del Crimen Organizado indicaron que más del 70% de los policías municipales en México son corruptos, algunos encontrándose incluso en la nómina de los grupos criminales.

Eso es uno de los elementos que explica la tendencia a la militarización de los cuerpos policíacos en la última década. Hoy incluso, más de una tercera parte de las entidades está en manos de militares como secretarios estatales de seguridad pública, incluidos Guerrero y Oaxaca. De acuerdo con el Índice de Paz México 2017, del Instituto para la Economía y la Paz, es en esos estados donde más se ha deteriorado la seguridad en los últimos seis años.

Además el crimen organizado logró infiltrar y corromper de igual manera a elementos de esas fuerzas. A finales de octubre de 2008, la llamada Operación Limpieza reveló, por ejemplo, que 24 militares, agentes policiacos, fiscales y elementos de la Administración para el control de las drogas de Estados Unidos (DEA por sus siglas en inglés) entregaban información oficial de la fiscalía y de la DEA sobre investigaciones y operativos a los carteles a cambio de miles de dólares mensuales. A la fecha ninguno ha sido detenido por ello. Otro ejemplo, a principios de mayo de este año, 8 militares fueron condenados a 26 años de prisión por el delito contra la salud en su modalidad de colaboración con la organización criminal los Zetas. Cabe recordar por lo demás que los Zetas fueron creados por 14 ex militares.

Fracaso de la guerra calderonista contra los grupos criminales

A partir de marzo del 2009, la Procuraduría General de la República (PGR) ofreció millonarias recompensas a quien proporcionara información que llevara a la captura de 37 de los principales capos del narcotráfico y de sus lugartenientes. Sin embargo, la detención y aniquilación en operativos de líderes del narcotráfico, no llevó a una desarticulación de los carteles, al contrario, generó una crisis de violencia sin precedentes.

Carlos Montemayor advirtió, este mismo año, que el país podría sufrir una guerra civil. El conflicto, en efecto, se convirtió en una guerra múltiple: del Estado mexicano contra las organizaciones criminales; de las organizaciones criminales entre ellas, por el control del territorio, para acceder a un mercado interno creciente y para mantener el monopolio sobre las rutas de tránsito; y se desataron también conflictos internos en las organizaciones criminales por asumir el cargo del líder vacante, generando a menudo una fragmentación y la creación de nuevos grupos. Estudios del Programa de Políticas de Drogas (PPD) del Centro de Investigación y Desarrollo Económicos (CIDE) revelaron que los grupos del narcotráfico crecieron más de un 900% durante la administración de Felipe Calderón.

Una década sangrienta

Además de ser un fracaso por no acabar con los carteles, la guerra generó una explosión de violaciones a derechos humanos. Las víctimas no sólo han sido criminales y de las fuerzas armadas, el número de daños colaterales para civiles inocentes se ha disparado también. Ningún estado ha sido exento de formar parte de tan macabra estadística. Según Vice News solo se sabe una décima parte del terror de la guerra contra el narco, dado que por miedo a represalias muchos homicidios y violaciones a derechos humanos nunca se denunciaron. Las cifras del CIDE dan cuenta de una generalización de la tortura y una multiplicación de las ejecuciones extrajudiciales. Además, los grupos criminales han diversificado sus ingresos apoyándose en la impunidad: las extorsiones aumentaron, el lavado de dinero se disparó, los secuestros crecieron, intensificándose los de profesionistas para quienes no se pide rescate sino que se les “esclaviza” por sus competencias. Según el SESNSP en 2006 se reportaron 733 secuestros, llegando a un pico en 2013 con 1683, en total en la última década fueron 12585. La trata de persona para someterlas a explotación sexual, trabajos o servicios forzados, la extirpación de órganos, así como el tráfico ilegal de migrantes y de niños se intensificaron también.

10 años después del inicio de la guerra contra el narco, la inseguridad se ha extendido por todo el país, la producción y consumo de drogas avanzó y en Estados Unidos, las muertes por heroína se volvieron una epidemia. La justificación para lanzar esta guerra – someter a los criminales y fortalecer al Estado- se ha desmoronado. El sistema de justicia está rebasado. No existe una política de Estado efectiva para resarcir el daño a las víctimas ni para alejar a los jóvenes de los grupos armados.

Preocupante posibilidad de normalizar la presencia e intervención militar

El 8 de diciembre 2016, el Secretario de la Defensa Nacional, Salvador Cienfuegos, urgió públicamente a que se regularizara la actuación de las fuerzas armadas en el combate contra la delincuencia organizada o a que se ponga un plazo para que el Ejército regrese a sus cuarteles. Declaró que ante la falta de un marco legal, los soldados “ya le están pensando si le entran a seguir enfrentando a estos grupos”. Argumentó que los militares “no estudiaron para perseguir delincuentes… » y que como Ejército “estamos haciendo funciones que no nos corresponden, todo porque no hay quien las deba de hacer o no están capacitados”.

En respuesta, la cúpula empresarial demandó que el Ejército mexicano no regrese a los cuarteles hasta que los gobiernos de los estados tengan la capacidad de enfrentar al crimen organizado, para lo cual urgió al poder legislativo a que apruebe leyes que den mayor certeza jurídica a las fuerzas armadas. Asimismo, varios legisladores del PRI, del PAN y del PRD mandaron al Senado de la República iniciativas de ley sobre seguridad interior. Cabe destacar que ninguna de esas propuestas incluyó incentivos directos para el retiro de las fuerzas armadas de tareas de seguridad ni para el fortalecimiento progresivo de las policías civiles.

Frente a la posibilidad de que se imponga una Ley de Seguridad Interior de forma apresurada y opaca que podría conllevar la regulación de la actuación de las Fuerzas Armadas, varias organizaciones de la sociedad civil llamaron a ampliar el debate incorporando todas las perspectivas. La Red Todos los Derechos para Todas y Todos exigió una discusión pública sobre este proyecto. « Se pretende normalizar lo que en cualquier democracia sería una excepción […] Dicho marco jurídico no puede simplemente plantear que se normalice y haga permanente lo que hoy sucede de forma inconstitucional. Tampoco se debe abogar por suspender las garantías individuales para que el ejército pueda realizar sin controles y sin transparencia la tarea que corresponde a la autoridad civil ». La Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) propuso igualmente que esa Ley se someta a una discusión amplia, en la que participen « todos los actores» y se tome en cuenta a expertos. La ONU, por su parte, recomendó priorizar el diseño de un programa de retiro paulatino de las Fuerzas Armadas de las tareas que hoy realizan y de un verdadero plan de fortalecimiento progresivo de las instancias civiles de seguridad.

Principales argumentos en contra de la Ley de Seguridad Interior

Ante todo, la aprobación de una Ley de Seguridad Interior atentaría contra la Constitución. El artículo 129, por ejemplo, impide que en tiempos de paz las Fuerzas Armadas realicen funciones que no estén vinculadas con la disciplina militar. Además del carácter inconstitucional, una Ley de Seguridad Interior contravendría a los tratados internacionales que México ha ratificado y pasaría por alto las recomendaciones que los órganos creados por esos tratados le han formulado. El Relator de la ONU sobre Ejecuciones Extrajudiciales señaló, tras visitar México en 2014, que uno de los problemas particularmente acuciantes en México es la aplicación de un enfoque militar al mantenimiento de la seguridad pública. “El principal objetivo de un cuerpo militar es someter al enemigo valiéndose de la superioridad de su fuerza, mientras que el enfoque de derechos humanos, que debe ser el criterio para juzgar cualquier operación policial, se centra en la prevención, la detención, la investigación y el enjuiciamiento, y sólo contempla el uso de la fuerza como último recurso, permitiendo el recurso a la fuerza letal únicamente para evitar la pérdida de vidas humanas.” declaró el relator.

Por otro lado, no hay ninguna garantía que una ley de este tipo brindaría herramientas efectivas para disminuir la inseguridad ya que la experiencia de 10 años del despliegue militar no evidenció una disminución de la violencia. A cambio, podría significar una amenaza para los derechos humanos. En 10 años de guerra se han presentado más de 10751 quejas contra el Ejército y la Marina por violaciones graves a derechos humanos ante la CNDH. El estudio “Índice de letalidad 2008-2014: Disminuyen los enfrentamientos, misma letalidad, aumenta opacidad” indicó que hay cada vez más civiles muertos por cada civil herido en enfrentamientos con el Ejército. En todo enfrentamiento entre civiles y cuerpos de seguridad, el número de muertos no debería sobrepasar por mucho al de heridos. Por tanto, el valor del índice no debe ser muy superior a 1. Sin embargo, estudios del CIDE, muestran índices de letalidad sumamente altos. En 2007, el índice de letalidad del Ejército era de 1,6 y subió hasta 14,7 en 2012. En los dos primeros años del gobierno de Peña Nieto, el índice disminuyó a 7.7 en 2013, pero luego se incrementó alcanzando en 2014 un valor de 11,6. En promedio, de 2006 a la fecha, el Ejército mexicano ha matado a 8 personas por cada una que hirió. Además, el CIDE reportó que cuatro de cada diez combates fueron “de letalidad perfecta”, es decir, sólo registraron muertos y ningún herido.

Una Ley de Seguridad Interior podría implicar legislar “a modo” para las Fuerzas Armadas sin priorizar el interés público. Algunos analistas indican que una iniciativa que surge directamente de una exigencia de las Fuerzas Armadas, pareciera una muestra más del actual debilitamiento de los controles civiles sobre el Ejército y la Marina. El subdirector del Centro de Derechos Humanos Miguel Agustín Pro Juárez (Centro Prodh), Santiago Aguirre, enfatizó que empoderar más a dichas instituciones “pondría en riesgo la estabilidad de las relaciones cívico-militares, que es uno de los pilares de cualquier Estado de Derecho”.

El Centro Prodh también llamó la atención sobre el peligro de que se apruebe una regulación de este tipo «dada la impunidad crónica que prevalece en México respecto de violaciones a derechos humanos cometidas por el Ejército, en lo que la propia Corte Interamericana de Derechos Humanos denominó “impunidad institucional castrense”. No obstante, el Centro Prodh recalcó que el diseño de una política de seguridad compatible con los derechos humanos y el Estado de Derecho es posible. Pero esto sólo ocurrirá mediante la adopción de leyes que incluyan cambios de fondo en el paradigma de seguridad que ha imperado en la última década.