Después de meses de renovada esperanza, los esfuerzos de paz en Chiapas cayeron en una nueva crisis a fines de abril, cuando el Congreso federal aprobó una ley sobre derechos indígenas que las principales organizaciones indígenas y populares calificaron como una traición.

Para hacer memoria, en noviembre de 1996 la Comisión de Concordia y Pacificación (COCOPA), en un esfuerzo por destrabar el estancado proceso de paz, acordó que prepararía una propuesta de ley sobre Derechos y Cultura Indígena para integrar en la Constitución los Acuerdos de San Andrés (firmados en febrero del mismo año). Dicha iniciativa fue aceptada por el EZLN (diciembre de 1996) pero el gobierno la rechazó y presentó otra propuesta. Ninguno de los proyectos fue sometido a votación durante el sexenio de Zedillo. Desde esa fecha, el cumplimiento de los Acuerdos de San Andrés ha sido una condición reiterada del EZLN para la reanudación del diálogo.

El 5 de diciembre del 2000, unos días después de tomar posesión, el presidente Fox envió al Congreso la iniciativa de reforma constitucional de la COCOPA. El 28 de marzo, una delegación de comandantes zapatistas y del Congreso Nacional Indígena (CNI), después de una marcha de dos semanas desde Chiapas hasta el Distrito Federal, fue recibida en el Congreso para defender la iniciativa de la COCOPA respaldada por el presidente Fox.

El 25 de abril de 2001, la Cámara de Senadores aprobó por unanimidad un texto significativamente distinto. El 28, la Cámara de Diputados hizo lo mismo con los votos a favor del PRI y el PAN, y en contra del PRD. La reforma debía luego pasar a los Congresos estatales para su aprobación, antes de convertirse en ley constitucional.

Voces en defensa del dictamen

El Partido de Acción Nacional (PAN) defendió la ley argumentando que el Congreso de la Unión «se preocupó por cubrir detalles que la ley COCOPA no había considerado» y se evitó «que se rompiera la unidad nacional y el país quedara balcanizado». Además, cabildeó a sus coordinadores parlamentarios en los Congresos locales para lograr que se aprobaran las reformas en materia indígena.

Enrique Jackson, coordinador de los senadores del Partido Revolucionario Institucional (PRI), sostuvo que fue un error del presidente Fox «suponer que el Congreso de la Nación está aquí para darle gusto» a él o a un grupo armado. Agregó que el tema «ya está cerrado».

La Conferencia del Episcopado Mexicano (CEM) declaró que esta ley es mejor que nada. Subrayó la importancia de que se reconociera la autoridad del Congreso y que se aceptara la reforma indígena como un principio para caminar hacia la paz. Admitió sin embargo que la ley aprobada genera tensiones políticas y que el proceso de paz está en riesgo.

Postura del Poder Ejecutivo y reacciones frente a ella

El presidente Fox, en un primer momento, reconoció el trabajo del Senado, luego habló de algunas limitaciones. El 20 de mayo, desde su rancho San Cristóbal, dijo sobre Chiapas: «Ahorita este tema está ya terminado, hay una ley aprobada y hay un interés nuestro de reiniciar el diálogo; no hay más comentarios sobre el tema más que el que tenemos que volver al diálogo».

En junio, en El Salvador, afirmó: «El tema de Chiapas no es el tema de México ni mucho menos. Hay que colocarlo en su justa dimensión, pero además hay un proceso de desactivación del conflicto muy firme. De hecho, no hay conflicto, estamos en santa paz». También expresó que «El Plan Puebla Panamá (PPP) (ver glosario) es mil veces más que el zapatismo o una comunidad indígena en Chiapas». En respuesta a estas declaraciones, integrantes de la COCOPA expresaron que el conflicto en Chiapas existe y requiere solución. Afirmaron que aunque no predomine la fase militar, no se puede decir que haya «santa paz».

En su visita del 5 de julio a Chiapas, el presidente Fox enfocó su discurso en la necesidad de impulsar programas de desarrollo para que «regrese la concordia a las comunidades». El Comisionado gubernamental para la Paz, Luis H. Alvárez reconoció que hay que profundizar la reforma aprobada en temas importantes. El 11 de mayo, anunció que el gobierno preparará leyes reglamentarias en esta materia. Además dijo que el gobierno optara por enfocar sus esfuerzos en las causas del conflicto. El 28 de junio, llamó al EZLN a que «respete las decisiones de las comunidades, simpaticen o no con su movimiento, sin obstaculizar la instrumentación de programas sociales».

Rodolfo Elizondo, coordinador presidencial para la Alianza Ciudadana y asesor en el tema de Chiapas defendió la postura gubernamental diciendo «…que la ley no cumpla con las expectativas y no haya sido aceptada por el EZLN y el CNI no es un asunto que el Ejecutivo pueda resolver». Aludiendo a la ausencia del EZLN durante el proceso de discusión de la ley, en abril cuestionó: «¿Dónde estuvo el EZLN en el proceso de aprobación de la ley?

Xochitl Gálvez, titular de la Oficina de la Presidencia de la República para el Desarrollo de los Pueblos Indios expresó desde el primer momento algunas críticas a la ley: «La reforma constitucional aprobada retoma algunos de los conceptos de la propia iniciativa presidencial. Sin embargo, deja de lado otros en los cuales deberán buscarse las vías políticas para lograr los avances respectivos».

Rechazo de las organizaciones indígenas y de la sociedad civil

El 27 de abril, el CNI emitió un comunicado diciendo que la reforma aprobada en el Congreso no rescata los puntos sustanciales de la ley COCOPA en los aspectos siguientes: autonomía y libre determinación, reconocimiento de las comunidades indígenas como entidades de derecho público, derecho a sus tierras y territorios, al uso y disfrute de los recursos naturales, elección de autoridades y derecho de asociación regional, entre otros.

El 29 de abril, el EZLN afirmó que «formalmente desconoce esta reforma constitucional sobre derechos y cultura indígena. No retoma el espíritu de los Acuerdos de San Andrés, no respeta la ‘Iniciativa de Ley de la COCOPA’, ignora por completo la demanda nacional e internacional de reconocimiento de los derechos y la cultura indígenas, sabotea el incipiente proceso de acercamiento entre el gobierno federal y el EZLN, traiciona las esperanzas de una solución negociada de la guerra en Chiapas, y revela el divorcio total de la clase política respecto de las demandas populares». En consecuencia, los zapatistas rompieron el contacto que habían iniciado con el gobierno federal.

La ANIPA (Asamblea Nacional Indígena Pluriétnica por la Autonomía) también criticó la ley por no cumplir con los Acuerdos de San Andrés: «es una simulación, una puerta a la guerra».

En mayo, tanto el ERPI (Ejército Revolucionario del Pueblo Insurgente) como el EPR (Ejército Popular Revolucionario) expresaron su apoyo al EZLN por su decisión de suspender el diálogo con el gobierno federal.

Los gobernadores Pablo Salazar (Chiapas) y José Murat (Oaxaca) también criticaron abiertamente la ley aprobada. Salazar afirmó que la reforma se asemeja a la que promovió Zedillo, y declaró que el Legislativo «no estuvo a la altura de las necesidades y de los reclamos de los indígenas y de la sociedad mexicana. En el Congreso de la Unión prevalecieron las razones políticas e ideológicas y no la evaluación objetiva de una iniciativa surgida de un acuerdo de Estado». El 11 de julio, Salazar y Murat firmaron un comunicado conjunto (‘Llamado del sur’) exhortando a los Congresos locales que todavía no habían votado la ley a rechazarla.

Al tiempo que se desarrollaba un intenso cabildeo civil ante los legislativos estatales, en cada uno de los estados se fueron organizando manifestaciones de organizaciones indígenas y ONGs. El 3 de julio, 1.400 escritores, intelectuales, religiosos así como ONGs mexicanas e internacionales llamaron en una carta a que los Congresos no aprobaran la ley indígena.

Desde los Congresos estatales

En varios estados, la ley fue votada en medio de protestas populares. En Chiapas, en los foros de consulta promovidos por el Congreso estatal, alcaldes de la zona Altos de Chiapas (todos del PRI), representantes de varias etnias y decenas de organizaciones sociales, indígenas, campesinas, civiles y no gubernamentales se manifestaron contra dicha iniciativa. 30 diputados de todas las fracciones votaron en contra de la ley y 5 a favor (del PAN y PRI).

La reforma fue finalmente aprobada por el voto de 17 estados. 9 votaron en contra (incluso los estados con mayor concentración indígena como Chiapas, Oaxaca, Guerrero y Hidalgo).

Ante esto, el gobernador Pablo Salazar comentó: «aquí tenemos un conflicto entre la democracia representativa y la democracia participativa […] Los destinatarios [de la ley] mayoritariamente la están rechazando.»

Aprobación vía «fast track»

El 16 de julio, se realizó el cómputo de votos de las legislaturas estatales (aunque la ley no había sido votada aún en algunos congresos) sin que el tema estuviera agendado en la Comisión Permanente del Congreso de la Unión y la ley quedó consumada.

Unas horas después, el Ejecutivo expresó su pleno respeto al Congreso. En cambio, Luisa María Calderón (PAN), presidenta en turno de la COCOPA, criticó la aprobación acelerada de la ley indígena: «no fue apropiado, faltó prudencia, no había necesidad de no respetar los tiempos legislativos».

Primeras reacciones

El 25 de julio, el CNI y diversas organizaciones civiles organizaron una manifestación frente al Senado, repudiando la reforma. El 30, miles de indígenas bloquearon las principales carreteras de Chiapas para manifestar su rechazo a la ley indígena y al Plan Puebla-Panamá. También exigieron la liberación de los presos zapatistas, la cancelación de las órdenes de aprehensión contra luchadores sociales, el castigo y desarme de los grupos paramilitares y la salida del Ejército mexicano de Chiapas.

Otros empezaron a buscar formas por la vía legal: el municipio de Molcaxac (en Puebla) fue el primero en presentar una controversia constitucional frente a la Suprema Corte de Justicia de la Nación (dicha instancia declaró su procedencia unos días después). Las autoridades municipales se oponen a la reforma por violar los derechos de los municipios, por no haber sido consultados los pueblos indígenas y por no respetar al Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).

En agosto, dos otros municipios, Texpatepec (Veracruz) y Copalillo (Guerrero) presentaron un recurso de amparo frente a esa misma instancia judicial. El amparo les fue negado argumentando que el proceso legislativo todavía no ha concluido y que no se puede amparar contra una ley que no ha sido promulgada.
El PRD presentó otra controversia constitucional contra el Congreso de la Unión y ocho legislaturas locales «por no haber cumplido a cabalidad con las disposiciones previstas en sus leyes para llevar a cabo reformas a sus propias constituciones»: en estos casos, la reforma fue aprobada por mayoría simple cuando, aunque no aparezca explícitamente en todas las constituciones estatales, los perredistas consideran que, al igual que en el Congreso federal, una reforma constitucional requiere de mayoría especial (2/3 de los legisladores).

Oaxaca interpuso la primera controversia constitucional emitida por un estado. El gobernador José Murat criticó la reforma indígena por ser un «acuerdo caprichoso, faccioso y parcial». Afirmó que el recurso estatal cuenta con el respaldo de las 16 etnias que hay en Oaxaca y de los 418 municipios que se rigen por usos y costumbres.

El 10 de agosto, alrededor de 100 organizaciones no gubernamentales nacionales e internacionales y 120 representantes de la sociedad civil enviaron una solicitud a la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y al Relator Especial de la ONU sobre los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales de los Pueblos Indígenas (el mexicano Rodolfo Stavenhagen) para que recomienden al gobierno mexicano el cumplimiento de sus compromisos internacionales en materia de derechos indígenas.

El 14 de agosto, el presidente Fox publicó la reforma indígena en el Diario Oficial de la Federación. Se esperan otras manifestaciones de rechazo y controversias constitucionales en las siguientes semanas. Las explosiones de artefactos caseros en sucursales del banco Banamex en la ciudad de México el 8 de agosto (atentados reivindicados por las Fuerzas Armadas Revolucionarias del Pueblo) dejan temer que algunos grupos elijan la vía de la violencia.

Tensiones en Chiapas

Mientras tanto, en Chiapas la tensión ha ido en aumento desde la aprobación de la ley. Al nuevo empantanamiento de los esfuerzos de paz, se suman otros problemas en la frontera sur (tráfico ilegal de drogas, armas e indocumentados), que hacen aun más difícil el clima general en el estado. El 4 de junio, la Secretaria de la Defensa Nacional, la Procuraduría General de la República (PGR) y el gobierno del estado reactivaron después de seis meses los patrullajes disuasivos de las Bases de Operación Mixta (BOM).

Un poco más tarde se escucharon versiones contradictorias de que se reforzará la presencia militar, policiaca y de agentes migratorios en la frontera sur. El gobernador de Chiapas, Pablo Salazar, desmintió esta posibilidad y aseguró que «El número de efectivos militares es el mismo que existía antes de que el Congreso de la Unión resolviera el tema de la reforma indígena, pero tengo noticias de que no hay incremento en los patrullajes del Ejército ni otras maniobras que no hayan estado realizando de manera rutinaria».

Sin embargo, se han venido multiplicando denuncias de comunidades de las zonas de conflicto (Altos y Selva) sobre un aumento del patrullaje militar por tierra y aire, así como de efectivos en algunos campamentos militares. Por otro lado, los conflictos intracomunitarios (en particular por asuntos agrarios) siguieron incrementándose.

El 28 de agosto, 61 familias de desplazados de la organización civil Las Abejas retornaron a sus comunidades, aunque reconocen que no existen todavía las condiciones para dicho regreso (en particular por la presencia impune de los paramilitares que ocasionaron la masacre de Acteal en 1997). El gobernador del estado ofreció garantías de seguridad en su retorno. Si bien dicho retorno se dio sin incidentes, las perspectivas a largo plazo en cuanto a seguridad no resultan tan claras.

Aspectos económicos e internacionales

El 11 de mayo, en Panamá, la Conferencia del Milenio de los Pueblos indígenas rechazó la reforma sobre cultura y derechos indígenas aprobada por el Congreso mexicano, por ser discriminatoria y no recoger las demandas de los pueblos indígenas.

El mismo mes, llegó a México el Relator Especial de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) sobre la independencia de jueces y abogados. Hizo fuertes críticas en materia de procuración de justicia.

En mayo también, 109 organizaciones del sur-este mexicano y de Centroamérica rechazaron el Plan Puebla Panamá, proyecto económico que fue aprobado por los gobiernos de México, El Salvador, Costa Rica, Honduras, Guatemala, Panamá, Belice y Nicaragua el 12 de julio. Florencio Salazar Adame, coordinador general de dicho proyecto, señaló que el futuro del mismo no está «supeditado» a la pacificación en Chiapas, y que el hecho de que el diálogo entre el EZLN y el gobierno mexicano se encuentre roto «no preocupa» a los inversionistas europeos. Sin embargo, afirmó que no se implementará en las comunidades que así lo desean.

En un informe dado a conocer en junio, la organización Public Citizen (USA) reportó que por lo menos 15 millones de campesinos de México abandonaran sus tradicionales formas de subsistencia frente a la caída en un 46.2 % (entre 1993 y 1999) del precio real que se paga a los productores mexicanos de maíz. El documento apunta como factores centrales el Tratado de Libre Comercio, con la consiguiente entrada a México de maíz barato de Estados Unidos, y la reducción en un 90 % (en siete años) de la inversión gubernamental en proyectos agrícolas.

En agosto, el 3er Congreso de la Coordinadora Latinoamericana de Organizaciones del Campo (CLOC), reunido en México, incluyó en su Declaración Final -entre condenas a las políticas neoliberales en el campo, al ALCA, el TLC, el Plan Colombia, el Plan Puebla Panamá y otros- una condena a la ley indígena aprobada por el Congreso mexicano, y reiteró su respaldo al proyecto de la COCOPA. Del mismo modo se pronunciaron los participantes en el Encuentro Internacional de Movimientos Sociales, realizado en el mismo mes, también en la ciudad de México.