:: SUMARIO
El 27 de abril, el Congreso de la Unión
aprobó un dictamen sobre derechos y cultura indígena.
Esta reforma constitucional difiere significativamente de
los Acuerdos de San Andrés y de la iniciativa de ley
de la COCOPA, cuya aprobación era una de las tres
condiciones planteadas por el EZLN para reanudar el diálogo.
Las críticas a la ley finalmente aprobada van principalmente
en el sentido de que la ley no reconoce a los pueblos indígenas
como sujetos de derecho público; no reconoce el derecho
de los pueblos indios a sus territorios, ni al control sobre
los recursos naturales existentes en ellos; se acotan los
derechos a nivel municipal; y se relegan aspectos fundamentales
de los derechos indígenas a las Constituciones estatales.
El EZLN pronto rechazó la reforma, considerándola
una traición frente a las esperanzas de encontrar
una solución negociada al conflicto en Chiapas, y
suspendió sus contactos con el gobierno. Numerosas
organizaciones indígenas y no gubernamentales, nacionales
e internacionales, igualmente criticaron las reformas. Las
voces a favor de la ley provinieron de integrantes del PRI
y del PAN, quienes afirmaron que las modificaciones a la
iniciativa de la COCOPA fueron necesarias para evitar la "balcanización" del
país.
El texto de reforma constitucional fue
enviado a los 31 Congresos estatales para su ratificación. Este fue
un proceso polémico como nunca antes había
sido en México. Grupos indígenas y de la sociedad
civil hicieron un intenso cabildeo para que los legisladores
estatales desaprobaran la ley. El texto fue rechazado en
los cuatro estados donde se concentra la mayor cantidad de
indígenas en el país (Chiapas, Oaxaca, Hidalgo
y Guerrero). Así, la legitimidad de la ley quedó cuestionada
al ser ampliamente rechazada por sus supuestos beneficiarios.
No obstante, a mediados de julio, 17 estados
habían
aprobado la ley (9 se expresaron en contra), alcanzando así el
requisito de la mitad más uno de los Congresos locales.
Y aunque algunos Congresos aún no habían votado,
la Comisión Permanente del Congreso de la Unión
aceleró el cómputo y dio por aprobada la ley,
enviándola al Presidente Fox para su promulgación.
En respuesta, varios municipios y autoridades
estatales, así como legisladores del PRD empezaron a presentar
recursos legales ante la Suprema Corte de Justicia de la
Nación. Sin esperar a que dicha instancia fallara
sobre esos casos, el presidente Fox publicó la reforma
indígena el 14 de agosto. A raíz de ello, se
han venido multiplicando las protestas y recursos constitucionales.
Otro ámbito de demandas será la Organización
Internacional del Trabajo, ya que se ha denunciado que la
ley aprobada contradice el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas
y Tribales en Países Independientes, ratificado por
México.]
Algunos analistas sugieren que intereses
económicos
han jugado un papel importante en la aprobación de
la reforma indígena: aspectos como tierra, territorios
y recursos naturales están en conflicto con los proyectos
transnacionales en Chiapas y otras zonas de México.
Mientras tanto, como resultado del Tratado
de Libre Comercio de Norte América, importaciones más baratas
de Estados Unidos han invadido los mercados agropecuarios
de México, y las ventas y los precios de los productos
como el café, el maíz y la caña de azúcar
han decaído provocando una profunda crisis en el campesinado
mexicano.
En cuanto al tema de Chiapas, el Ejecutivo
no parece tener una estrategia de paz a largo plazo. Miembros
del gobierno
aseguraron que ya se había hecho todo lo que se podía
para alcanzar la paz en Chiapas. El gobierno parece haberle
apostado a responder a las causas profundas del conflicto
a través de programas de ayuda económica aunque
esta estrategia no ha dado frutos en el pasado. Por otra
parte, una respuesta enfocada en Chiapas podría dejar
de lado el carácter nacional del tema indígena.
El Presidente Fox ha afirmado que las preocupaciones de Chiapas
no son necesariamente las de todo el país y que el
Plan Puebla-Panamá (megaproyecto de desarrollo económico
que comprenderá el sur de México y los países
de América Central) "es mil veces más
importante que el zapatismo o una comunidad indígena
en Chiapas". Sin embargo, dicho plan ha sido criticado
por centenares de organizaciones indígenas, civiles
y no gubernamentales de México y Centroamérica.
A pesar de la afirmación de Fox de que existe una "santa
paz" en Chiapas, las tensiones han venido aumentando
en el estado después de la aprobación de la
reforma indígena. También se han multiplicado
las denuncias de un aumento de los patrullajes militares
y la situación de los miles de desplazados que huyeron
de sus comunidades por la violencia de los paramilitares
sigue sin resolverse. Aunque la amenaza sigue vigente, 300
miembros de 'Las Abejas' han retornado el 28 de agosto.
Se puede prever que en el contexto electoral
que se avecina (elecciones municipales y del Congreso local
en octubre)
las tensiones podrían aumentar más aun. Al
mismo tiempo, en Chiapas y en otras regiones del país,
crecen las voces de protesta y los llamados a la resistencia
civil contra la ley indígena aprobada.
ACCIONES RECOMENDADAS
- Escribir al Presidente Fox y a la
COCOPA para expresar: a) su preocupación ante este nuevo obstáculo
para reanudar el proceso de paz, el cual había recibido
un impulso positivo en los primeros meses del año;
y b) la esperanza de la comunidad internacional en que
el gobierno mexicano, tanto a través del Poder Ejecutivo
como del Legislativo, revisarán la legislación
aprobada para hacerla congruente con los compromisos asumidos
en San Andrés y ante la OIT, al ratificar el
Convenio 169.
- Urgir a la OIT para que exija al gobierno mexicano que
la legislación interna sobre derechos indígenas
sea congruente con el Convenio 169 ratificado por México
en 1990.
- Escribir al Dr. Rodolfo Stavenhagen, Relator Especial
de las Naciones Unidas sobre la situación de los Derechos
Humanos y Libertades Fundamentales de los Pueblos Indígenas,
para expresarle su preocupación por la falta de reconocimiento
de los derechos indígenas en México.
- Difundir información, como la contenida en este
informe, sobre la situación en Chiapas.
Escribir a:
Lic. Vicente Fox, Presidente de la
República
Residencial Oficial de los Pinos
Colonia M. Chapultepec, Delegación M. Hidalgo
11850 México, D.F., México
Fax: (+52)(5)515 1794
Sitio de internet destinado a comentarios
Comisión de Concordia y Pacificación
(COCOPA)
Reforma No.10, Torre Caballitos, Piso 18
06030 México, D.F., México
Fax: (+52)(5)345 3288
Juan Somavía
Director General de la OIT
4, route de Morrillons
CH-1211, Geneva 22
Switzerland
Fax (41 22) 799 85 33 Rodolfo Stavenhagen
Relator Especial de Naciones Unidas sobre la Situación
de los Derechos Indígenas.
OHCHR
Palais des Nations
1211 Geneva 10
Switzerland
Fax: (41 22) 917 9010
jwoo.hchr@unog.ch
cc. staven@colmex.mx
:: ACTUALIDAD
LA LEY INDÍGENA FRUSTRA NUEVAMENTE EL PROCESO DE
PAZ EN CHIAPAS
Después de meses de renovada esperanza, los esfuerzos
de paz en Chiapas cayeron en una nueva crisis a fines de
abril, cuando el Congreso federal aprobó una ley sobre
derechos indígenas que las principales organizaciones
indígenas y populares calificaron como una traición.
Para hacer memoria, en noviembre de 1996
la Comisión
de Concordia y Pacificación (COCOPA), en un esfuerzo
por destrabar el estancado proceso de paz, acordó que
prepararía una propuesta de ley sobre Derechos y Cultura
Indígena para integrar en la Constitución los
Acuerdos de San Andrés (firmados en febrero del mismo
año). Dicha iniciativa fue aceptada por el EZLN (diciembre
de 1996) pero el gobierno la rechazó y presentó otra
propuesta. Ninguno de los proyectos fue sometido a votación
durante el sexenio de Zedillo. Desde esa fecha, el cumplimiento
de los Acuerdos de San Andrés ha sido una condición
reiterada del EZLN para la reanudación del diálogo.
El 5 de diciembre del 2000, unos días después
de tomar posesión, el presidente Fox envió al
Congreso la iniciativa de reforma constitucional de la COCOPA.
El 28 de marzo, una delegación de comandantes zapatistas
y del Congreso Nacional Indígena (CNI), después
de una marcha de dos semanas desde Chiapas hasta el Distrito
Federal, fue recibida en el Congreso para defender la iniciativa
de la COCOPA respaldada por el presidente Fox.
El 25 de abril de 2001, la Cámara de Senadores aprobó por
unanimidad un texto significativamente distinto. El 28, la
Cámara de Diputados hizo lo mismo con los votos a
favor del PRI y el PAN, y en contra del PRD. La reforma debía
luego pasar a los Congresos estatales para su aprobación,
antes de convertirse en ley constitucional.
Voces en defensa del dictamen
El Partido de Acción Nacional (PAN) defendió la
ley argumentando que el Congreso de la Unión "se
preocupó por cubrir detalles que la ley COCOPA no
había considerado" y se evitó "que
se rompiera la unidad nacional y el país quedara balcanizado".
Además, cabildeó a sus coordinadores parlamentarios
en los Congresos locales para lograr que se aprobaran las
reformas en materia indígena.
Enrique Jackson, coordinador de los senadores
del Partido Revolucionario Institucional (PRI), sostuvo que
fue un error
del presidente Fox "suponer que el Congreso de la Nación
está aquí para darle gusto" a él
o a un grupo armado. Agregó que el tema "ya está cerrado".
La Conferencia del Episcopado Mexicano
(CEM) declaró que
esta ley es mejor que nada. Subrayó la importancia
de que se reconociera la autoridad del Congreso y que se
aceptara la reforma indígena como un principio para
caminar hacia la paz. Admitió sin embargo que la ley
aprobada genera tensiones políticas y que el proceso
de paz está en riesgo.
Postura del Poder Ejecutivo y reacciones frente a ella
El presidente Fox, en un primer momento,
reconoció el
trabajo del Senado, luego habló de algunas limitaciones.
El 20 de mayo, desde su rancho San Cristóbal, dijo
sobre Chiapas: "Ahorita este tema está ya terminado,
hay una ley aprobada y hay un interés nuestro de reiniciar
el diálogo; no hay más comentarios sobre el
tema más que el que tenemos que volver al diálogo".
En junio, en El Salvador, afirmó: "El tema de
Chiapas no es el tema de México ni mucho menos. Hay
que colocarlo en su justa dimensión, pero además
hay un proceso de desactivación del conflicto muy
firme. De hecho, no hay conflicto, estamos en santa paz".
También expresó que "El Plan Puebla Panamá (PPP)
(ver glosario) es mil veces más que el zapatismo o
una comunidad indígena en Chiapas". En respuesta
a estas declaraciones, integrantes de la COCOPA expresaron
que el conflicto en Chiapas existe y requiere solución.
Afirmaron que aunque no predomine la fase militar, no se
puede decir que haya "santa paz".
En su visita del 5 de julio a Chiapas,
el presidente Fox enfocó su discurso en la necesidad de impulsar programas
de desarrollo para que "regrese la concordia a las comunidades".
El Comisionado gubernamental para la Paz, Luis H. Alvárez
reconoció que hay que profundizar la reforma aprobada
en temas importantes. El 11 de mayo, anunció que el
gobierno preparará leyes reglamentarias en esta materia.
Además dijo que el gobierno optara por enfocar sus
esfuerzos en las causas del conflicto. El 28 de junio, llamó al
EZLN a que "respete las decisiones de las comunidades,
simpaticen o no con su movimiento, sin obstaculizar la instrumentación
de programas sociales".
Rodolfo Elizondo, coordinador presidencial
para la Alianza Ciudadana y asesor en el tema de Chiapas
defendió la
postura gubernamental diciendo "...que la ley no cumpla
con las expectativas y no haya sido aceptada por el EZLN
y el CNI no es un asunto que el Ejecutivo pueda resolver".
Aludiendo a la ausencia del EZLN durante el proceso de discusión
de la ley, en abril cuestionó: "¿Dónde
estuvo el EZLN en el proceso de aprobación de la ley?
Xochitl Gálvez, titular de la Oficina de la Presidencia
de la República para el Desarrollo de los Pueblos
Indios expresó desde el primer momento algunas críticas
a la ley: "La reforma constitucional aprobada retoma
algunos de los conceptos de la propia iniciativa presidencial.
Sin embargo, deja de lado otros en los cuales deberán
buscarse las vías políticas para lograr los
avances respectivos".
Rechazo de las organizaciones indígenas
y de la sociedad civil
El 27 de abril, el CNI emitió un comunicado diciendo
que la reforma aprobada en el Congreso no rescata los puntos
sustanciales de la ley COCOPA en los aspectos siguientes:
autonomía y libre determinación, reconocimiento
de las comunidades indígenas como entidades de derecho
público, derecho a sus tierras y territorios, al uso
y disfrute de los recursos naturales, elección de
autoridades y derecho de asociación regional, entre
otros.
El 29 de abril, el EZLN afirmó que "formalmente
desconoce esta reforma constitucional sobre derechos y cultura
indígena. No retoma el espíritu de los Acuerdos
de San Andrés, no respeta la 'Iniciativa de Ley de
la COCOPA', ignora por completo la demanda nacional e internacional
de reconocimiento de los derechos y la cultura indígenas,
sabotea el incipiente proceso de acercamiento entre el gobierno
federal y el EZLN, traiciona las esperanzas de una solución
negociada de la guerra en Chiapas, y revela el divorcio total
de la clase política respecto de las demandas populares".
En consecuencia, los zapatistas rompieron el contacto que
habían iniciado con el gobierno federal.
La ANIPA (Asamblea Nacional Indígena Pluriétnica
por la Autonomía) también criticó la
ley por no cumplir con los Acuerdos de San Andrés: "es
una simulación, una puerta a la guerra".
En mayo, tanto el ERPI (Ejército Revolucionario del
Pueblo Insurgente) como el EPR (Ejército Popular Revolucionario)
expresaron su apoyo al EZLN por su decisión de suspender
el diálogo con el gobierno federal.
Los gobernadores Pablo Salazar (Chiapas)
y José Murat
(Oaxaca) también criticaron abiertamente la ley aprobada.
Salazar afirmó que la reforma se asemeja a la que
promovió Zedillo, y declaró que el Legislativo "no
estuvo a la altura de las necesidades y de los reclamos de
los indígenas y de la sociedad mexicana. En el Congreso
de la Unión prevalecieron las razones políticas
e ideológicas y no la evaluación objetiva de
una iniciativa surgida de un acuerdo de Estado". El
11 de julio, Salazar y Murat firmaron un comunicado conjunto
('Llamado del sur') exhortando a los Congresos locales que
todavía no habían votado la ley a rechazarla.
Al tiempo que se desarrollaba un intenso
cabildeo civil ante los legislativos estatales, en cada uno
de los estados
se fueron organizando manifestaciones de organizaciones indígenas
y ONGs. El 3 de julio, 1.400 escritores, intelectuales, religiosos
así como ONGs mexicanas e internacionales llamaron
en una carta a que los Congresos no aprobaran la ley indígena.
Desde los Congresos estatales
En varios estados, la ley fue votada en
medio de protestas populares. En Chiapas, en los foros de
consulta promovidos
por el Congreso estatal, alcaldes de la zona Altos de Chiapas
(todos del PRI), representantes de varias etnias y decenas
de organizaciones sociales, indígenas, campesinas,
civiles y no gubernamentales se manifestaron contra dicha
iniciativa. 30 diputados de todas las fracciones votaron
en contra de la ley y 5 a favor (del PAN y PRI).
La reforma fue finalmente aprobada por
el voto de 17 estados. 9 votaron en contra (incluso los estados
con mayor concentración
indígena como Chiapas, Oaxaca, Guerrero y Hidalgo).
Ante esto, el gobernador Pablo Salazar comentó: "aquí tenemos
un conflicto entre la democracia representativa y la democracia
participativa [...] Los destinatarios [de la ley] mayoritariamente
la están rechazando."
Aprobación vía "fast
track"
El 16 de julio, se realizó el cómputo de votos
de las legislaturas estatales (aunque la ley no había
sido votada aún en algunos congresos) sin que el tema
estuviera agendado en la Comisión Permanente del Congreso
de la Unión y la ley quedó consumada.
Unas horas después, el Ejecutivo expresó su
pleno respeto al Congreso. En cambio, Luisa María
Calderón (PAN), presidenta en turno de la COCOPA,
criticó la aprobación acelerada de la ley indígena: "no
fue apropiado, faltó prudencia, no había necesidad
de no respetar los tiempos legislativos".
Primeras reacciones
El 25 de julio, el CNI y diversas organizaciones
civiles organizaron una manifestación frente al Senado, repudiando
la reforma. El 30, miles de indígenas bloquearon las
principales carreteras de Chiapas para manifestar su rechazo
a la ley indígena y al Plan Puebla-Panamá.
También exigieron la liberación de los presos
zapatistas, la cancelación de las órdenes de
aprehensión contra luchadores sociales, el castigo
y desarme de los grupos paramilitares y la salida del Ejército
mexicano de Chiapas.
Otros empezaron a buscar formas por la
vía legal:
el municipio de Molcaxac (en Puebla) fue el primero en presentar
una controversia constitucional frente a la Suprema Corte
de Justicia de la Nación (dicha instancia declaró su
procedencia unos días después). Las autoridades
municipales se oponen a la reforma por violar los derechos
de los municipios, por no haber sido consultados los pueblos
indígenas y por no respetar al Convenio 169 de la
Organización Internacional del Trabajo (OIT).
En agosto, dos otros municipios, Texpatepec
(Veracruz) y Copalillo (Guerrero) presentaron un recurso
de amparo frente
a esa misma instancia judicial. El amparo les fue negado
argumentando que el proceso legislativo todavía no
ha concluido y que no se puede amparar contra una ley que
no ha sido promulgada.
El PRD presentó otra controversia constitucional
contra el Congreso de la Unión y ocho legislaturas
locales "por no haber cumplido a cabalidad con las disposiciones
previstas en sus leyes para llevar a cabo reformas a sus
propias constituciones": en estos casos, la reforma
fue aprobada por mayoría simple cuando, aunque no
aparezca explícitamente en todas las constituciones
estatales, los perredistas consideran que, al igual que en
el Congreso federal, una reforma constitucional requiere
de mayoría especial (2/3 de los legisladores).
Oaxaca interpuso la primera controversia
constitucional emitida por un estado. El gobernador José Murat criticó la
reforma indígena por ser un "acuerdo caprichoso,
faccioso y parcial". Afirmó que el recurso estatal
cuenta con el respaldo de las 16 etnias que hay en Oaxaca
y de los 418 municipios que se rigen por usos y costumbres.
El 10 de agosto, alrededor de 100 organizaciones
no gubernamentales nacionales e internacionales y 120 representantes
de la sociedad
civil enviaron una solicitud a la Organización Internacional
del Trabajo (OIT) y al Relator Especial de la ONU sobre los
Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales de los Pueblos
Indígenas (el mexicano Rodolfo Stavenhagen) para que
recomienden al gobierno mexicano el cumplimiento de sus compromisos
internacionales en materia de derechos indígenas.
El 14 de agosto, el presidente Fox publicó la reforma
indígena en el Diario Oficial de la Federación.
Se esperan otras manifestaciones de rechazo y controversias
constitucionales en las siguientes semanas. Las explosiones
de artefactos caseros en sucursales del banco Banamex en
la ciudad de México el 8 de agosto (atentados reivindicados
por las Fuerzas Armadas Revolucionarias del Pueblo) dejan
temer que algunos grupos elijan la vía de la violencia.
Tensiones en Chiapas
Mientras tanto, en Chiapas la tensión ha ido en aumento
desde la aprobación de la ley. Al nuevo empantanamiento
de los esfuerzos de paz, se suman otros problemas en la frontera
sur (tráfico ilegal de drogas, armas e indocumentados),
que hacen aun más difícil el clima general
en el estado. El 4 de junio, la Secretaria de la Defensa
Nacional, la Procuraduría General de la República
(PGR) y el gobierno del estado reactivaron después
de seis meses los patrullajes disuasivos de las Bases de
Operación Mixta (BOM).
Un poco más tarde se escucharon versiones contradictorias
de que se reforzará la presencia militar, policiaca
y de agentes migratorios en la frontera sur. El gobernador
de Chiapas, Pablo Salazar, desmintió esta posibilidad
y aseguró que "El número de efectivos
militares es el mismo que existía antes de que el
Congreso de la Unión resolviera el tema de la reforma
indígena, pero tengo noticias de que no hay incremento
en los patrullajes del Ejército ni otras maniobras
que no hayan estado realizando de manera rutinaria".
Sin embargo, se han venido multiplicando
denuncias de comunidades de las zonas de conflicto (Altos
y Selva) sobre un aumento
del patrullaje militar por tierra y aire, así como
de efectivos en algunos campamentos militares. Por otro lado,
los conflictos intracomunitarios (en particular por asuntos
agrarios) siguieron incrementándose.
El 28 de agosto, 61 familias de desplazados
de la organización
civil Las Abejas retornaron a sus comunidades, aunque reconocen
que no existen todavía las condiciones para dicho
regreso (en particular por la presencia impune de los paramilitares
que ocasionaron la masacre de Acteal en 1997). El gobernador
del estado ofreció garantías de seguridad en
su retorno. Si bien dicho retorno se dio sin incidentes,
las perspectivas a largo plazo en cuanto a seguridad no resultan
tan claras.
Aspectos económicos e internacionales
El 11 de mayo, en Panamá, la Conferencia del Milenio
de los Pueblos indígenas rechazó la reforma
sobre cultura y derechos indígenas aprobada por el
Congreso mexicano, por ser discriminatoria y no recoger las
demandas de los pueblos indígenas.
El mismo mes, llegó a México el Relator Especial
de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) sobre
la independencia de jueces y abogados. Hizo fuertes críticas
en materia de procuración de justicia.
En mayo también, 109 organizaciones del sur-este
mexicano y de Centroamérica rechazaron el Plan Puebla
Panamá, proyecto económico que fue aprobado
por los gobiernos de México, El Salvador, Costa Rica,
Honduras, Guatemala, Panamá, Belice y Nicaragua el
12 de julio. Florencio Salazar Adame, coordinador general
de dicho proyecto, señaló que el futuro del
mismo no está "supeditado" a la pacificación
en Chiapas, y que el hecho de que el diálogo entre
el EZLN y el gobierno mexicano se encuentre roto "no
preocupa" a los inversionistas europeos. Sin embargo,
afirmó que no se implementará en las comunidades
que así lo desean.
En un informe dado a conocer en junio,
la organización
Public Citizen (USA) reportó que por lo menos 15 millones
de campesinos de México abandonaran sus tradicionales
formas de subsistencia frente a la caída en un 46.2
% (entre 1993 y 1999) del precio real que se paga a los productores
mexicanos de maíz. El documento apunta como factores
centrales el Tratado de Libre Comercio, con la consiguiente
entrada a México de maíz barato de Estados
Unidos, y la reducción en un 90 % (en siete años)
de la inversión gubernamental en proyectos agrícolas.
En agosto, el 3er Congreso de la Coordinadora
Latinoamericana de Organizaciones del Campo (CLOC), reunido
en México,
incluyó en su Declaración Final -entre condenas
a las políticas neoliberales en el campo, al ALCA,
el TLC, el Plan Colombia, el Plan Puebla Panamá y
otros- una condena a la ley indígena aprobada por
el Congreso mexicano, y reiteró su respaldo al proyecto
de la COCOPA. Del mismo modo se pronunciaron los participantes
en el Encuentro Internacional de Movimientos Sociales, realizado
en el mismo mes, también en la ciudad de México.
:: ANÁLISIS
Proceso de paz en Chiapas: optimismo cancelado
El optimismo que prevalecía desde el inicio del año
se ha roto con la aprobación de una ley de reforma
constitucional sobre derechos y cultura indígena que
ha sido rechazada por el EZLN y otras organizaciones indígenas.
Como la aprobación de la ley indígena elaborada
por la COCOPA en 1996 fue una de las condiciones planteadas
por los zapatistas en diciembre para reanudar el diálogo,
el proceso de paz entró en una nueva crisis: estancamiento,
incertidumbre y riesgo de que algunos grupos privilegien
la opción violenta se encuentran nuevamente a la orden
del día.
El tiempo de la esperanza
A partir de la toma de posesión del Presidente Fox
en diciembre pasado, se pudo observar un cambio significativo
en comparación con la administración anterior
(en el sexenio de Ernesto Zedillo, se intentó minimizar
al máximo el conflicto), ya que Fox colocó el
tema de Chiapas en los primeros lugares de la agenda nacional.
Si bien el proceso de acercamiento se
dio con algunos estira y aflojes, el EZLN pudo concretar
su marcha a México
DF (febrero-marzo de 2001) para defender la 'ley COCOPA'
sin contratiempos mayores, recibiendo el apoyo de miles de
indígenas y de la sociedad civil en su recorrido por
doce estados. Dicho proceso culminó con la presencia
de los zapatistas en la tribuna del Congreso de la Unión.
Esa presencia constituyó en sí un evento histórico
y el discurso de los comandantes resultó también
esperanzador, pues confirmaron su opción por la vía
política y el diálogo. Reconocieron que el
Ejecutivo había dado muestras de paz con la desocupación
militar de las posiciones militares pedidas por el EZLN y
con la liberación de la casi totalidad de los presos
zapatistas. Un primer encuentro se dio entre el enlace zapatista
y el Comisionado para la paz, marcando así un incipiente
reinicio del proceso de paz. Era el primer contacto entre
el EZLN y el Ejecutivo en casi cinco años.
Al mismo tiempo, el éxito de la marcha zapatista
despertó la confianza en que se había logrado
una apertura política que facilitaría la aprobación
de la ley COCOPA. Quizás ese optimismo explica la
actitud del EZLN -que ha sido criticada por muchos- de replegarse
al silencio de la selva durante el proceso de discusión
de la ley en el Congreso.
Expectativas frustradas
La aprobación de una ley indígena distinta
a la iniciativa de la COCOPA por parte del Congreso marcó el
fin de esta posibilidad de acercamiento. El rechazo del EZLN
y del CNI fue inmediato. Otras organizaciones indígenas
y no gubernamentales no tardaron en hacer lo mismo.
Mientras sectores cercanos al oficialismo
afirman que la ley aprobada constituye un avance (aunque
sea limitado),
los sectores cercanos al movimiento indígena la ven
como un golpe que podría resultar fatal para el proceso
de paz. Para los zapatistas, la reforma aprobada viola los
Acuerdos firmados en San Andrés con el gobierno anterior,
lo que cierra toda posibilidad de reanudación del
diálogo.
Otra paradoja que llama la atención es que la ley
fue ampliamente rechazada por sus supuestos beneficiarios:
las organizaciones y comunidades indígenas. Hasta
las mismas instancias gubernamentales que trabajan en este ámbito
criticaron el dictamen aprobado.
Polémica en los 31 estados
Una vez aprobada por el Congreso de la
Unión, la
reforma constitucional tuvo que pasar por los Congresos estatales.
Históricamente, este procedimiento legal se había
realizado de forma casi automática. En el caso de
la ley indígena, la votación en los Congresos
estatales generó interés y polémica
como nunca antes en México. Por primera vez, hubo
un intenso cabildeo de la sociedad civil ante los legisladores,
y los votos de éstos se dieron en forma diferenciada,
sin seguir necesariamente la línea propuesta por los
partidos a nivel nacional.
Cabe destacar el rechazo de los estados
con mayor presencia indígena, que justamente corresponden a las zonas
donde la situación es más explosiva y con presencia
de grupos guerrilleros (Oaxaca, Chiapas y Guerrero). Varios
analistas consideran que este rechazo deslegitima la reforma,
ya que no resuelve la cuestión de los derechos indígenas,
ni abre el camino a una solución del conflicto de
Chiapas. Ello plantea la discusión sobre el desfase
que puede existir entre legalidad y legitimidad. En particular
en un tema como éste, resulta difícil que un
sistema representativo pueda responder a las demandas de
los pueblos indígenas, cuando constituyen una minoría
poco representada en las estructuras de poder (algo que,
justamente, la ley COCOPA apuntaba a cambiar).
¿
Qué perspectivas se abren a futuro?
El Poder Legislativo frustró las expectativas de
los pueblos indígenas votando una ley que ellos no
desean. El Ejecutivo la promulgó a pesar de ser muy
diferente al proyecto enviado por el Presidente. En esta última
etapa, el Poder Judicial parece ser el nuevo actor que podría
llegar a jugar un papel clave, ya que la Suprema Corte de
Justicia tendrá que fallar sobre los recursos contra
la ley que ya están siendo presentados por representantes
del PRD, autoridades municipales y congresos estatales.
A pesar de lo dramático de la situación, no
deja de ser interesante este dinamismo dialéctico
que por primera vez se da entre los tres poderes del Estado,
y que ha logrado mantener el tema de los derechos indígenas
en el centro de la agenda política nacional.
Igualmente interesante será medir la capacidad de
la sociedad civil, a través de su movilización
nacional e internacional, de cuestionar la legitimidad de
dicha ley. Para ello, la herramienta fundamental es el Convenio
169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países
Independientes, que México ha ratificado, y que la
ley aprobada contradice en aspectos fundamentales relativos
a la autodeterminación. No obstante, es conocido el
peso que el Estado mexicano tiene en los organismos internacionales,
por lo que el desafío es sin duda muy grande.
La política del Poder Ejecutivo frente al tema de
Chiapas ha sido ambigua, y parece no tener una estrategia
de paz de largo plazo. Algunos críticos señalan
que Vicente Fox se limitó a enviar la ley COCOPA al
Congreso porque le urgía solucionar el conflicto en
Chiapas, así como dar señales claras al comienzo
de su mandato; no obstante afirman que no cabildeó para
obtener el apoyo de los legisladores, como sí lo hizo
en el caso de las leyes que verdaderamente le interesaba
ver aprobadas: la reforma fiscal y el presupuesto.
En cuanto a su actuación en Chiapas, si bien no ha
dado marcha atrás en el retiro de los campamentos
militares, las comunidades indígenas empezaron a denunciar
un nuevo recrudecimiento de la presencia y el hostigamiento
militar después de la aprobación de la ley.
Y no se ha avanzado en el proceso de liberación de
los zapatistas que aún permanecen presos.
El cumplimiento de las condiciones zapatistas
se ve ya como parte de la historia, no como una situación pendiente
para reanudar el diálogo. De hecho, los discursos
de integrantes del Ejecutivo sostienen que ya han hecho todo
lo que estaba a su alcance por la paz en Chiapas, y que el
diálogo está en manos de los zapatistas. Visto
las tensiones crecientes en Chiapas, se ven preocupantes
algunos comentarios del mismo presidente Fox (por ejemplo, "no
hay conflicto, estamos en santa paz").
Por otra parte, las propuestas del gobierno
para responder a la situación podrían resultar insuficientes
o inadecuadas. La idea de remitir a las leyes secundarias
las posibles mejoras a la reforma aprobada no basta para
recuperar la confianza del EZLN. Otra estrategia del Ejecutivo
parece ser la de abordar las causas del conflicto, es decir,
promover proyectos de desarrollo económico y social
en las comunidades indígenas de Chiapas. Con eso,
se pierde de vista que la problemática indígena
es nacional y no de un solo estado.
Además, esta estrategia ya fue probada en el sexenio
anterior sin resultados positivos: la situación económica
de las comunidades es peor que al inicio del conflicto. Y
en la mayoría de los casos, las ayudas gubernamentales
han fomentado las divisiones intracomunitarias, sobre todo
cuando fueron utilizadas con fines de contrainsurgencia o
clientelismo. En la etapa actual, la polarización
ya está planteada entre quienes reciben esa ayuda
económica y los zapatistas, que se niegan a recibirlos
como parte de su estrategia de resistencia.
Por otro lado, la administración foxista está enfrentando
las consecuencias de la aplicación de políticas
económicas derivadas del TLC, que han afectado seriamente
la producción agropecuaria, hoy en una crisis profunda
en casi todos los sectores. De continuar esta crisis y la
movilización en ascenso de los sectores del campo,
el conflicto de Chiapas puede pasar a ser una preocupación
secundaria en el complicado escenario nacional.
En cuanto al EZLN, parece haber optado
por regresar a la "resistencia".
Esta decisión genera tensiones incluso al interior
de las comunidades zapatistas, por el desgaste y la grave
situación económica ya existentes en la zona
de conflicto. Otra posibilidad de la que se ha hablado -y
que sería más preocupante- es que el EZLN podría
buscar aliarse con otros grupos guerrilleros, que ya le han
expresado su apoyo por retirarse del diálogo. Algunos
analistas como Carlos Montemayor han querido leer el último
comunicado del EZLN en este sentido: "[Los legisladores
y el gobierno le] dan razón de ser a los diferentes
grupos armados en México al invalidar un proceso de
diálogo y negociación" (Comunicado del
EZLN del 29 de abril).
En todo caso, aunque ésta no sea una opción
real de la comandancia zapatista, en la crispación
actual del conflicto, hay dinámicas que pueden escapar
del control de los propios actores, y desatar procesos que
después sea difícil revertir.
La guerra que no se ve
Mientras tanto, en Chiapas, las consecuencias
de la aprobación
de la ley pesan a nivel de la convivencia comunitaria, y
comprometen aun más la gobernabilidad para la administración
de Pablo Salazar.
Después de la marcha zapatista, y durante el breve
proceso de discusión de la ley, en Chiapas se vivió un
período de distensión social, política
y militar. Pero ante esta nueva crisis, la tendencia nuevamente
es a una polarización cada vez mayor.
SERAPAZ (Servicios y Asesoría para la Paz) ha denunciado
la "explosividad" de una situación que se
sigue deteriorando con conflictos agrarios entre organizaciones
sociales e indígenas, presencia por lo general impune
de los grupos paramilitares, situación irresuelta
de los miles de desplazados, muestras de descontento social,
etc, una situación de por sí agravada por un
contexto pre-electoral bastante tenso (en octubre habrá elecciones
municipales y para el Congreso estatal).
Si antes el eje de tensión entre las organizaciones
pasaba por la división entre priístas y opositores
o independientes, hoy la confrontación se da también
entre quienes apoyan al gobierno del independiente Pablo
Salazar, y quienes se niegan a cualquier forma de interlocución
con el gobierno estatal.
Por su parte, la administración Salazar ha sido clara
en cuanto a su rechazo de la reforma indígena aprobada.
Al mismo tiempo, Salazar ha manifestado, desde que asumió el
poder, que su gobierno -a diferencia del anterior- no será actor
y parte en la división entre las comunidades y la
promoción de la violencia.
No obstante, según algunos, Salazar hasta ahora no
ha tomado posiciones claras respecto a temas muy sensibles
relacionados con el conflicto, como los grupos paramilitares
y la impunidad, lo que afecta directamente la situación
de los desplazados. Es posible que no enfrentar estos temas
con firmeza tenga que ver tanto con su voluntad de mantener
el diálogo con todos los sectores, como con su necesidad
de asegurarse cierta gobernabilidad en condiciones extremadamente
difíciles.
Conflicto de intereses
Después de siete años y medio de conflicto
en Chiapas, México tiene una ley constitucional sobre
los derechos indígenas, que no fue consultada con
los pueblos indígenas y que ha sido rechazada por
la mayoría de ellos.
Varios expertos y organizaciones han expresado
que no es casualidad que la reforma aprobada difiere de los
Acuerdos
de San Andrés y de la ley COCOPA en aspectos fundamentales
como reconocer a los pueblos indígenas como sujetos
de derechos políticos, y garantizar el ejercicio de
la autonomía sobre bases materiales y ciertas: la
tierra, el territorio y los recursos naturales que existen
en ellos. Afirman que estos derechos están en conflicto
con los proyectos de inversión y explotación
económica a cargo de grandes capitales transnacionales
en Chiapas y otras regiones de México.
El dilema es tan claro como difícil, y trasciende
al conflicto de Chiapas, aunque lo incluye: ¿qué proyecto
de país está en discusión, en el México
que quiere transitar hacia una mayor democratización?
:: ENFOQUE
REFORMA INDÍGENA: ¿QUÉ ESTÁ EN
JUEGO?
Según el Centro de Derechos Humanos Miguel Agustín
Pro y SERAPAZ, éstas son las diferencias fundamentales
entre la iniciativa de ley de la COCOPA sobre Derechos Indígenas
(basada en los Acuerdos de San Andrés) y la reforma
constitucional finalmente aprobada por el Congreso.
- La iniciativa de ley de la COCOPA planteaba reformas
a los artículos 115, 26, 53, 73, 116. En el dictamen
aprobado, se coloca todo el contenido de los derechos indígenas
en un nuevo artículo 2. La preocupación que
expresan las organizaciones al respecto es que se quede "como
un tema aislado del resto y no permea el conjunto del texto
constitucional para explicitar y permitir las condiciones
que hagan posible el ejercicio de los derechos colectivos
de los Pueblos Indígenas". Precisamente, la eliminación
de las reformas a los otros artículos deja sin garantía
constitucional elementos claves para el ejercicio de la autodeterminación,
como la definición de los ámbitos de actuación
en el orden municipal y regional, y la representación
y participación política de los pueblos indígenas.
- Elimina el reconocimiento de las comunidades indígenas
como entidades de derecho público para definirlas
a cambio como entidades de interés público.
Con este cambio, se recrea la visión indigenista en
la que los indígenas se limitan a ser receptores de
políticas públicas y no sujetos de derechos,
partícipes en la organización del Estado. Como
primera “ilustración”, el Art.2-B define
componentes de políticas públicas del Estado
para los Pueblos Indígenas.
- Elimina el reconocimiento del derecho de los pueblos
indios a sus tierras y territorios, pues en la nueva
legislación éstos
se ven reducidos a “los lugares que habitan y ocupan
las comunidades”. Coherente con esa limitación,
se suprime el derecho a acceder de manera colectiva al uso
y disfrute de los recursos naturales existentes en dichos
territorios, estableciéndose que tienen sólo
derecho a un “uso preferente” de esos recursos.
- Se acotan los derechos al ámbito comunitario y
a lo mucho municipal. Elimina la posibilidad de asociación
de municipios indígenas. Los Acuerdos de San Andrés
y la propuesta de la COCOPA, en cambio, reconocían
la capacidad de asociación regional.
- Relega la determinación de los derechos indígenas
y de sus posibles alcances a las leyes secundarias o a las
Constituciones estatales. Ello conlleva el riesgo de concluir
con derechos acotados en unos estados e inexistentes en otros,
y que algunas cuestiones que deben quedar garantizadas en
la Constitución queden al arbitrio de intereses políticos
de grupos mayoritarios. Es más problemático
aún en el caso de los pueblos que tienen una cultura
y referencia territorial en dos o más estados.
:: ACTIVIDADES DE SIPAZ
MAYO 2001 - AGOSTO 2001
Visitas y contactos
- Visitas a la zona Norte para hablar con varios actores
políticos y religiosos de la región.
- Atención a varias delegaciones de Norteamérica
para darles a conocer la coyuntura en Chiapas y el trabajo
de SIPAZ.
- Visita de la Embajada de Francia (Embajador y primer
secretario político), de Alemania (Viceministro de la Cooperación
Económica) y de EUA (nueva encargada de Derechos
Humanos).
- Reunión de la Junta Directiva de SIPAZ en Chiapas.
También se realizaron entrevistas con ONG nacionales
y locales, miembros de la COCOPA, Luis H. Alvarez, el Congreso
Nacional Indígena y con el gobernador de Chiapas,
Pablo Salazar.
Diálogo interreligioso
- Reuniones con actores religiosos del
municipio de Chenalhó y
con el Grupo Plural Ecuménico
- Inicio del proyecto de Intercambio para la Reconciliación
en la zona Altos en colaboración con las Comisiones
de Paz del CEPAD (Consejo de Iglesias Evangélicas
Pro Alianza Denominacional) de Nicaragua: encuentro con representantes
evangélicos y católicos y visitas a varias
comunidades de Chenalhó.
- Cierre de la planificación estratégica de
la Escuela Bíblica de Formación Integral, un
espacio ecuménico.
Educación para la Paz
- Participación en la Red por
la Paz, un espacio plural de acción y reflexión
sobre los procesos de reconciliación comunitaria.
- Serie de cinco talleres en Transformación de
conflictos con los alumnos de los CEDECOs (Centros de Desarrollo
Comunitario).
- Taller con el Consejo Directivo de CIAM (Centro de
Investigación
y Apoyo a la Mujer)
- Taller sobre “Reconciliación” con los
promotores de comunicación de Melel Xojobal
- Taller de “Introducción a la Transformación
de Conflictos” con una congregación
de presbiterianos de Tuxtla.
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