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ENFOQUE: México – Iniciativa Mérida, nueva fase en la lucha contra el narcotráfico

Presidentes Bush (EEUU) y Calderón (México) © US State Department

La lucha contra el narcotráfico no es un fenómeno nuevo en México, pero, desde la controvertida elección de Felipe Calderón como presidente en 2006, la cuestión ha cobrado una relevancia mucho mayor. Durante el sexenio de Vicente Fox (2000-2006), alrededor de 9.000 personas fueron asesinadas en episodios violentos relacionados con el narcotráfico, y este número ha seguido creciendo desde la toma de poder de Calderón(1).

Presidentes Bush (EEUU) y Calderón (México) © US State Department

Presidentes Bush (EEUU) y Calderón (México) © US State Department

A inicios de 2007, el presidente Calderón decidió lanzar una ofensiva masiva contra los cárteles de narcotraficantes en México. Hasta diciembre de 2007, aprobó junto con el Congreso mexicano un presupuesto de $2,6 mil millones de US dólares y 30.000 efectivos del Ejército y de la Marina fueron movilizados para este fin(2). Calderón también pidió el apoyo del gobierno de EEUU, que se concretó a través de la llamada Iniciativa Mérida.

La iniciativa misma nació del diálogo entre los presidentes Calderón y Bush en Washington a partir de noviembre de 2006. Después de otro encuentro en Mérida, Yucatán (de ahí el nombre de la iniciativa), Calderón presentó una propuesta para la cooperación entre EEUU y México en la lucha contra el narcotráfico en mayo de 2007(3).

Mientras la Iniciativa Mérida es una propuesta relativamente nueva, sus raíces se pueden encontrar en políticas bilaterales económicas y de seguridad entre EEUU y México que cuentan con una larga trayectoria. De hecho, la iniciativa se enmarca perfectamente dentro del Acuerdo para la Seguridad y la Prosperidad de América del Norte (ASPAN) que, según la definición que aparece en el mismo sitio web del acuerdo, es “…una iniciativa liderada por la Casa Blanca entre los Estados Unidos y las dos naciones fronterizas – Canadá y México – para aumentar la seguridad y mejorar la prosperidad entre los tres países a través de una mayor cooperación”(4). El ASPAN por su parte fue diseñado en una serie de reuniones privadas entre los jefes de estado de los tres países involucrados, conjuntamente con representantes de las principales empresas de los mismos.

En junio de 2008, Leslie Bassett de la Embajada de Estados Unidos en México, evidenció el vínculo entre las dos políticas al proponer que la Iniciativa Mérida fuera integrada en el ASPAN. Como el ASPAN, la nueva iniciativa se encuentra también relacionada con políticas anteriores, como el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). Thomas Shannon, subsecretario para los Asuntos del Hemisferio Occidental del Departamento de Estado de EEUU, lo dejó claro con las siguientes declaraciones: “…como hemos estado trabajando a través del Acuerdo para la Seguridad y la Prosperidad para mejorar nuestras relaciones comerciales y de intercambio, también hemos trabajado para mejorar nuestra cooperación para la seguridad. De cierta forma, estamos armando el TLCAN”. Cabe recordar que a veces se ha referido al ASPAN como un “TLCAN Plus”. La Iniciativa Mérida se integra muy naturalmente como nuevo componente en un mismo entramado.

La iniciativa Mérida, ¿”armando” el TLCAN?

La Iniciativa Mérida fue inicialmente presentada al Congreso de los EEUU en octubre de 2007 como un paquete para la lucha contra el narcotráfico en México y América Central de un monto de 1.4 mil millones de dólares. Este paquete fue incluido en la propuesta de ley de financiamiento suplementario para Irak, como una enmienda a la misma, lo cual debía de facilitar su aprobación legislativa para el año fiscal de 2008. No preveía condición alguna para la entrega de los fondos, ni la forma en la cual se debían gastar. Sin embargo, informaciones en prensa señalaban la posibilidad de que los fondos estarían destinados principalmente al entrenamiento de las fuerzas policíacas y militares, así como a la adquisición de armamento (que podría incluir aviones y material de vigilancia de telecomunicaciones)(6).

Muchos miembros del Congreso de los EEUU expresaron su frustración con el gobierno de Bush al recibir la iniciativa, subrayando la falta de consulta previa sobre sus contenidos. Al no ser un tratado ni un acuerdo formal entre los dos países, tampoco ha sido sujeta a la aprobación del Congreso de México(3), dejando también al mismo Congreso (y ciertamente a la sociedad civil) prácticamente sin posibilidad de opinar.

Laura Carlsen, directora de Americas Policy Program del Centro para la Política Internacional (Center for International Policy) afirma: “El modelo de la guerra contra el narcotráfico siempre ha mantenido como objetivo no declarado fortalecer el poder ejecutivo…”(7), lo cual parece confirmarse en el caso de la Iniciativa Mérida al haber sido elaborada exclusivamente entre los poderes ejecutivos de EEUU y México.

Por otro lado, aunque los beneficiarios finales se supone debían ser entidades mexicanas, no recibirán fondos, sino apoyos de otro tipo (como entrenamiento o armamento). La mayoría de los fondos muy probablemente serán destinados directamente a empresas privadas de seguridad estadounidenses como Blackwater, KBR y Halliburton(8). Llama la atención en todo caso que un esfuerzo de respuesta a la violenta cuestión del narcotráfico en México termine beneficiando al aparato bélico estadounidense.

Encuentro Interparlamentario México-EEUU (Monterrey, junio de 2008) © Reuters

Encuentro Interparlamentario México-EEUU (Monterrey, junio de 2008) © Reuters

Entidades del gobierno de EEUU, como la Agencia para el Alcohol, Tabaco y Armas de Fuego (US Bureau of Alcohol Tobacco and Firearms) también podrían participar en la Iniciativa, con el fin de entrenar a las fuerzas de seguridad mexicanas y de controlar el tráfico de armas de EEUU a México (a través la llamada Operation Gunrunner). Estos aspectos de la iniciativa también implican una cuestión de soberanía para México, más que todo tomando en cuenta las de por sí complicadas relaciones históricas entre EEUU y México.

Una iniciativa de ley (Appropiations Bill) finalmente fue aprobada por el Senado de los EEUU el 26 de Junio de 2008, desbloqueando la primera fase de la Iniciativa Mérida, con un presupuesto más limitado que el inicialmente previsto pero con un casi total abandono de las condiciones de derechos humanos que se venían discutiendo. La versión final incluye 400 millones de dólares para México en 2008, que se destinarían a entrenamiento para la lucha contra el narcotráfico, a apoyo a la reforma judicial y a la adquisición de armamento. 65 millones de dólares más fueron aprobados y destinados a Centroamérica, Haití y la República Dominicana, igualmente para el año fiscal 2008(9).

Militarización y posible impacto sobre los derechos humanos

Es importante notar que inicialmente se llamaba a la Iniciativa Mérida “Plan México”. Este nombre recordaba fuertemente a un plan similar que ha sido implementado en Colombia a través de acciones bilaterales entre Estados Unidos y este país para la lucha contra el narcotráfico: el muy conocido “Plan Colombia”.

Ciertamente, existen muchas semejanzas entre los dos planes, especialmente al ser fondos otorgados por EEUU principalmente para mejorar las fuerzas de seguridad en los países destinatarios. En ocho años del Plan Colombia, los EEUU han gastado alrededor de 6 mil millones de dólares, un 76% de los cuales han sido destinados a operativos militares y armamentos.(7)

A pesar de todos los financiamientos y el apoyo que Colombia ha recibido en los últimos ocho años, muy poco ha cambiado respecto al narcotráfico: algunos estudios evidencian que el número de campos de cultivo de coca ha permanecido constante o ha aumentado.(7) Las violaciones a los derechos humanos, por otro lado, siguen siendo una cuestión que causa gran preocupación, incluyendo desplazamientos forzados de comunidades enteras y numerosas muertes de civiles como resultado de la intensa militarización apoyada por los EEUU.(7)

Además, el Centro para la Política Internacional ha estimado que alrededor de un 35% del financiamiento para el Plan Colombia para el 2007 fue destinado a “misiones no relacionadas con el narcotráfico”, y se especula que una gran parte de estos fondos haya en realidad sido destinado a misiones de contrainsurgencia(10).

Si, por un lado, la Iniciativa Mérida no debía implicar necesariamente una “colombianización” de México (o de Centroamérica), la elección de un nombre distinto a “Plan México” era más estratégica para la administración de Bush o la de Calderón.

Probablemente uno de los aspectos más alarmantes en cuanto a la Iniciativa Mérida es la ausencia de condiciones vinculantes de derechos humanos asociadas a la misma. En el plan original, existían algunas condiciones mínimas integradas a la propuesta de ley, que fueron severamente recortadas y casi integralmente dejadas de lado. Además, serán aplicadas a nada más que un 15% de la totalidad de los fondos (los primeros 85% se liberarán automáticamente). Las incluidas en la ley finalmente aprobada a finales de junio de 2008 garantizan, al menos, el establecimiento de una comisión para recibir e investigar quejas de mala conducta por parte entidades policíacas o militares; una consulta periódica entre el gobierno mexicano y las ONGs de derechos humanos; la implementación de juicios civiles en casos de violación por miembros del Ejército; y la prohibición del uso de testimonios obtenidos bajo tortura.(9) En realidad estas condiciones son muy poco incisivas, como queda ilustrado en el caso de los testimonios obtenidos bajo tortura: dicha condición no prohíbe expresamente la tortura, sino que solamente restringe su uso.

Estos requisitos, a pesar de sus limitaciones, todavía podrían ser un desafío para el gobierno mexicano y las fuerzas públicas de seguridad. El no tan distante pasado de México está plagado de atrocidades como la “Guerra Sucia” de los 70’s, que, según el ex general José Francisco Gallardo (uno de los principales defensores de los derechos humanos en posibles violaciones por parte del Ejército) en una entrevista con el periódico La Jornada en junio de 2008, parece estar recobrando vigencia. Lo mismo parecen indicar las estadísticas crecientes de abusos militares y graves violaciones de derechos humanos a lo largo y ancho del país, incluyendo casos de tortura y de detenciones arbitrarias.

© SIPAZ

© SIPAZ

El mismo Departamento de Estado de EEUU ha mencionado la corrupción, los secuestros, las extorsiones y la impunidad como rasgos prevalecientes en las fuerzas de seguridad mexicana en su último informe de derechos humanos en México(11). Por lo demás, la violencia en el país no ha disminuido, pese al aumento del financiamiento de la lucha contra el narcotráfico en México. Parece más bien que sigue incrementándose. Radio Fórmula en México reportó que tan sólo en junio de 2008, 468 civiles fueron asesinados debido a la narco-violencia. Como comparación, en este mismo período, 509 civiles fueron asesinados en Irak(12).

Las implicaciones que un aumento a la ayuda militar podrían tener sobre la protesta social son igualmente preocupantes. Un informe difundido por el Centro de Política Internacional en septiembre de 2004 subrayaba: Demasiadas veces en América Latina, cuando los Ejércitos se han enfocado en un enemigo interno, la definición de ‘enemigos’ ha incluido opositores políticos al régimen en el poder, incluyendo a quienes trabajan dentro del sistema político como los activistas, los periodistas independientes, los sindicalistas, o dirigentes de partidos políticos de oposición.(13)

Mientras parece demostrado que el modelo militar resulta ineficiente en la lucha contra el narcotráfico y que, incluso, aumenta la violencia y la concentración del poder en manos del ejecutivo(14), la mayor parte del financiamiento establecido en la Iniciativa Mérida está destinada justamente al Ejército mexicano y a las fuerzas de seguridad. Tan sólo en 2008, Calderón aumentó los gastos para mejorar las fuerzas de seguridad hasta la cantidad de alrededor de $4 mil millones.ii Incluso el actual candidato republicano a la presidencia en EEUU ha afirmado en el pasado que “No hay evidencia que la implicación militar de EEUU en la Guerra contra las drogas haya reducido la entrada de narcóticos al país”. Actualmente, el Ejército mexicano está involucrado en grandes operativos contra el narcotráfico en 11 estados(15), incluyendo Guerrero, Michoacán, Tamaulipas y de manera más reciente en Chihuahua(16).

El Ejército mexicano ya está realizando actividades que constitucionalmente deberían ser de responsabilidad exclusiva de las fuerzas de seguridad, propiciando una situación de mayor vulneración de los derechos humanos: como demostró un estudio publicado por el Centro Prodh en la Ciudad de México,(15) los militares están entrenados para escenarios de guerra, en los que el objetivo es matar al enemigo, no mantener el orden público. Encuestas realizadas en los estados donde los militares han llevado a cabo este tipo de operativos han demostrado que se ha reducido el apoyo de la opinión pública a este tipo de intervención.(1) Además, numerosos soldados han desertado del Ejército para trabajar en actividades más lucrativas dentro de los mismos cárteles de droga,(1) mostrando una perturbadora vinculación entre el Ejército y los traficantes.

El fortalecimiento militar que la Iniciativa Mérida implica posiblemente conllevará un aumento en el número de violaciones a derechos humanos. La Comisión Nacional de Derechos Humanos ha llamado la retirada del Ejército del combate al narcotráfico.(1) Los militares tienen una larga historia de violaciones de derechos humanos y, desde el inicio de su implicación en la lucha contra el narcotráfico, se han reportado continuamente casos de asesinatos, violaciones, abusos sexuales y secuestros, como por ejemplo los descritos en el informe del Departamento de Estado de EEUU sobre Derechos Humanos en México en 2007.(12) Tradicionalmente, el Ejército mexicano procesa estos casos en tribunales militares, dejando pocas posibilidades de defensa a las víctimas.(12) También existen denuncias en el sentido de que estas violaciones estén vinculadas al entrenamiento recibido por los militares mexicanos en los EEUU o en la zona del Canal de Panamá.(1)

Iniciativa Mérida, reforma judicial y criminalización de la protesta social

Las reformas al sistema de justicia en México también ocuparían un puesto importante en los fondos de la Iniciativa Mérida que estipula que se entregarán para formación y equipo que permitan respaldar una serie de reformas judiciales y legales que llevaría a una armonización del sistema judicial mexicano con el de EEUU. Muchas de estas modificaciones ya se han llevado a cabo a través de la reforma constitucional que fue aprobada por el Congreso mexicano el 26 de febrero de 2008. La reforma, entre otras cosas, “establece la presunción de inocencia, permite los juicios orales, impone limitaciones en las detenciones previas a los juicios, elimina las evidencias obtenidas a fuerza, mejora el acceso a la asesoría legal y amplia las capacidades de investigación de la policía”.(17)

 

Presidentes Bush (EEUU) y Calderón (México) © AP/Pablo Martínez Monsivais

Presidentes Bush (EEUU) y Calderón (México) © AP/Pablo Martínez Monsivais

Mientras muchas de estas reformas parecen positivas, otras de ellas han generado una fuerte preocupación por parte de los defensores de derechos humanos en México. La segunda parte de estas reformas incluye una revisión de la definición del crimen organizado para incluir “una organización de tres o más personas, para cometer delitos de manera permanente o reiterada”; la figura de “arraigo” (detención administrativa) de 40 días con la posibilidad de ampliar este tipo de detención hasta 80 días máximo antes de que se presenten cargos; y la detención obligatoria “en algunos delitos específicos como el crimen organizado … y delitos serios que la ley determina como contraria a la seguridad de la nación, el libre desarrollo de una entidad y la salud”.(18)

Estas tres reformas podrían aplicarse fácilmente a activistas sociales y a organizaciones, creando un ambiente propicio a la criminalización de la protesta social. Los nuevos poderes conferidos a las agencias de procuración de justicia abren un amplio margen a posibles violaciones de derechos humanos, especialmente con la figura del arraigo, en la que la policía podrá mantener a los sospechosos a su disposición por tiempos largos y obtener de ellos confesiones bajo tortura, como ya ha ocurrido con anterioridad.(19)

Ha habido una gran resistencia por parte de políticos mexicanos, jueces e integrantes de la sociedad civil en cuanto a la participación de EEUU en asuntos judiciales mexicanos.(7) Muchos ven que está situación infringe la soberanía mexicana. Miguel Sarre, profesor del Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM), subraya que el verdadero reto se encuentra en el sistema de justicia mexicano mismo: “Estas realidades y preocupaciones ilustran el hecho que el problema crucial es la voluntad y habilidad para combatir la impunidad, más que la falta de helicópteros, aviones y otro equipo sofisticado.”(20)

Iniciativa Mérida: Perspectivas

El futuro de la Iniciativa Mérida se anuncia largo y posiblemente arduo. Mientras el plan original hablaba de tres años de duración, recientemente el Senador Patrick Leahy (Demócrata, por el estado de Vermont) ha afirmado que considera que para que la Iniciativa dé frutos, debería convertirse en “un compromiso de largo plazo” Eso implica que, independientemente de quién gane las elecciones presidenciales en EEUU en noviembre de 2008, el presidente entrante deberá seguir con la legislación en materia de seguridad implementada por la administración de Bush para los años venideros. El futuro de la batalla en contra de la Iniciativa Mérida por parte de la sociedad civil, tanto en EEUU como México, parece poco prometedor, teniendo en cuenta las declaraciones del candidato demócrata a la presidencia, Barack Obama, en el sentido que el plan no provee suficiente inversión en la lucha contra el narcotráfico. De hecho, en el marco de la misma iniciativa, el Congreso de EEUU está considerando actualmente la posibilidad de agregar un incremento de $400 a $470 millones de dólares americanos para el año fiscal 2009.(20)

Del lado estadounidense, la Iniciativa Mérida es tan sólo otro ejemplo más de lo que sería una estrategia mucho más global: se ha señalado que bajo una iniciativa supuestamente bilateral, los EEUU están viendo cómo sostener un ciclo de beneficios económicos para el sector privado de seguridad. Con eso en mente, uno no puede dejar de recordar las palabras de John Foster Dulles, ex Secretario de Estado de EEUU bajo la presidencia de Eisenhower, que al asistir a la toma de poder del presidente mexicano Adolfo López Mateos en diciembre de 1958, afirmó: “Los Estados Unidos de América no tienen amigos; tienen intereses.”

… … … … … …

PRINCIPALES FUENTES (en español e inglés)
  1. Roderic Ai Camp, “Role of Military to Military Cooperation and the Implications and Potentials Risks to Civil-Military Relations,” Testimony to Congressional Policy Forum 9 May 2008: 3, (31 Jul. 2008) (Volver…)
  2. Ray Walser, “Mexico, Drug Cartels, and the Merida Initiative: A Fight We Cannot Afford to Lose,” The Heritage Foundation, [Washington], 23 Jul. 2008, (11 Aug. 2008) (Volver…)
  3. Carl Meacham, “The Merida Initiative: Guns, Drugs and Friends,” A Report to Members of the Committee on Foreign Relations United States Senate 21 Dec. 2007: 5, (31 Jul. 2008) (Volver…)
  4. United States, Security and Prosperity Partnership of North America, SPP Myth and Facts (Washington: 2008), (31 Jul. 2008) (Volver…)
  5. Jennifer Johnson, “The Forgotten Border: Migration & Human Rights at Mexico’s Southern Border” Latin American Working Group, January 2008, (31 Jul. 2008) (Volver…)
  6. United States, US Congress, Merida Initiative to Combat Illicit Narcotics and Reduce Organized Crime Authorization Act of 2008, Title I, Sec. 113, (31 Jul. 2008) (Volver…)
  7. Laura Carlsen, “A Primer on Plan Mexico,” Center for International Policy: Americas Policy Program, 5 May. 2008, (31 Jul. 2008) (Volver…)
  8. United States, Department of State, PSC – NAS Policy Advisor, Mexico City, Mexico, 25 Jun. 2008, (31 Jul. 2008) (Volver…)
  9. United States, US Congress, Military Construction and Veterans Affairs and Related Agencies Appropriations Act, 2008, Chapter 4, Subchapter C, Sec. 1406, (31 Jul. 2008) (Volver…)
  10. “How much U.S. security aid is not counter-drug? Perhaps 35%,” Center for International Policy: Plan Colombia and Beyond, 9 Jul. 2008, (31 Jul. 2008) (Volver…)
  11. United States, US State Department, Mexico: Country Reports on Human Rights Practices 2007, [Washington], 11 Mar. 2008 (31 Jul. 2008) (Volver…)
  12. Fórmula de la Tarde, Radio Fórmula, Mexico, 1 Jul. 2008, (31 Jul. 2008) (Volver…)
  13. “Blurring the Lines: Trends in U.S. military programs with Latin America,” Center for International Policy, September 2004, (31 Jul. 2008) (Volver…)
  14. “Military Abuses in Mexico,” Prodh Briefing, Centro Prodh, 14 Jul. 2008, (31 Jul. 2008) (Volver…)
  15. United States, US State Department, International Narcotics Control Strategy Report: Mexico, Sec. III Country Actions Against Drugs in 2007, March 2008, (31 Jul. 2008) (Volver…)
  16. Eric Olson, “Six Key Issues in United States-Mexico Security Cooperation,” Woodrow Wilson International Center for Scholars, Mexico Institute: Security Initiative, May 2008: 7, (31 Jul. 2008) (Volver…)
  17. Andrew Selee, “Overview of the Merida Initiative,” Woodrow Wilson International Center for Scholars, May 2008: 3, (31 Jul. 2008) (Volver…)
  18. Mexico, Secretaría de Gobernación, Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos de Mexicanos, 18 Jun. 2008 (Volver…)
  19. Miguel Sarre, “Mexico’s judicial reform and long-term challenges,” Presented at the Policy Forum: U.S.-Mexico Security Cooperation and the Merida Initiative, conveyed by the Mexico Institute of the Woodrow Wilson Center for International Scholars. Capitol Building, Washington, D. C., 9 May. 2008: 3 (31 Jul. 2008) (Volver…)
  20. “Repeat Offense! Congreso Plans to Double Merida Funding!” Witness for Peace, 25 Jul. 2008, (31 Jul. 2008) (Volver…)